ประเทศไทยมีเป้าหมายที่จะสร้างความเป็นกลางทางคาร์บอน (Carbon Neutrality) ในปี ค.ศ. 2050 และทำให้การปล่อยก๊าซเรือนกระจกสุทธิเป็นศูนย์ (Net Zero Emissions) ในปี ค.ศ. 2065
สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์ (PIER) อธิบายว่าความเป็นกลางทางคาร์บอน คือ การที่ปริมาณการปล่อยคาร์บอน (CO2) เข้าสู่ชั้นบรรยากาศเท่ากับปริมาณคาร์บอนที่ถูกดูดซับกลับคืนมาผ่านป่าหรือวิธีการอื่น ในขณะที่การปล่อยก๊าซเรือนกระจกสุทธิเป็นศูนย์ คือ การที่ปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกมีความสมดุล เท่ากับก๊าซเรือนกระจกที่ถูกดูดซับออกจากชั้นบรรยากาศ
จากนิยามข้างต้นจะต้องมีการดำเนินการเพื่อให้คาร์บอนถูกปล่อยขึ้นสู่ชั้นบรรยากาศให้น้อยลงไม่ว่าจะเป็นความเป็นกลางทางคาร์บอน หรือการปล่อยก๊าซเรือนกระจกสุทธิเป็นศูนย์
เมื่อเรายังไม่อาจหยุดการผลิตและบริโภคซึ่งก่อให้เกิดการปล่อยคาร์บอนหรือปรับเปลี่ยนกิจกรรมทางเศรษฐกิจให้ปราศจากการปล่อยคาร์บอนได้อย่างกระทันหัน แนวทางหนึ่งที่จะสามารถช่วยลดการปล่อยคาร์บอนขึ้นสู่ชั้นบรรยากาศ จึงได้แก่ การดักจับคาร์บอนที่เกิดขึ้นจากแหล่งกำเนิด (เช่น โรงงาน) และส่งคาร์บอนที่ถูกดักจับไปเก็บในชั้นใต้ดิน
การดักจับ ขนส่ง และกักเก็บดังกล่าวย่อมต้องมี “การลงมือดำเนินการ” และย่อมมีคำถาม (ในเชิงกฎหมาย) ตามมาว่ารัฐควรควบคุมกำกับ (Regulate) การดำเนินการดังกล่าวหรือไม่ ? บทความนี้จะวิเคราะห์ประเด็นทางกฎหมายดังกล่าวโดยผ่านโครงการดักจับและกักเก็บก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ (Carbon Capture and Storage หรือ CCS) ของ บมจ.ปตท.สำรวจและผลิตปิโตรเลียม (PTTEP) ที่แหล่งก๊าซธรรมชาติอาทิตย์
IEA Greenhouse Gas R&D Programme (IEAGHG) ซึ่งเป็นโครงการความร่วมมือเพื่อส่งเสริมการพัฒนาเทคโนโลยีและนวัตกรรมซึ่งจะช่วยลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกทั้งจากระบบพลังงานและกระบวนการในเชิงอุตสาหกรรมโดยเป็นส่วนหนึ่งขององค์กรพลังงานระหว่างประเทศ (International Energy Agency หรือ “IEA”) IEAGHG ได้อธิบายถึงกระบวนการ CCS เอาไว้ว่า เป็นเทคโนโลยี (ที่ผ่านการพิสูจน์แล้ว) ว่ามีศักยภาพในการ “ดักจับ” คาร์บอนจากแหล่งกำเนิด (Sources) การ “ขนส่ง” คาร์บอนที่ดักจับได้ และ การ “กักเก็บ” คาร์บอนดังกล่าวอย่างปลอดภัยและถาวรใต้พื้นพิภพ
การดักจับคาร์บอนนั้นอาจเป็นการดักจับจากสถานที่ที่ผลิตคาร์บอนขึ้นโดยตรง ดักจับคาร์บอนหลังจากมีการเผาไหม้ (Post-Combustion) เช่น หลังจากมีการเผาเชื้อเพลิงเพื่อเดินเครื่องจักร ดักจับคาร์บอนโดยการนำคาร์บอนออกจากเชื้อเพลิงดิบ (Pre-Combustion) และการดักจับคาร์บอนในกระบวนการเผาไหม้ในออกซิเจน (Oxyfuel Combustion) การดักจับเหล่านี้ย่อมช่วยให้ลดการปล่อยคาร์บอนขึ้นสู่ชั้นบรรยากาศ คาร์บอนที่ถูกดักจับแล้วจะถูกขนส่งโดยผ่านท่อส่งหรือการขนส่งรูปแบบอื่น ๆ
คาร์บอนที่ถูกดักจับสามารถถูกแปลงเป็นของเหลวในรูปแบบของคาร์บอนไดออกไซด์วิกฤตยิ่งยวด (Supercritical Carbon Dioxide) โดยการขนส่งคาร์บอนไดออกไซด์วิกฤตยิ่งยวดซึ่งอยู่ในรูปของเหลวนี้จะถูกส่งโดยท่อส่งที่มีความหนาหรือเรือขนส่งที่ถูกออกแบบมาโดยเฉพาะไปยังสถานที่กักเก็บ
สถานที่กักเก็บคาร์บอนที่ถูกดักจับได้จะต้องมีลักษณะทางธรณีวิทยาที่เหมาะสม เช่น มีชั้นหินที่สามารถป้องกันไม่ให้คาร์บอนที่ถูกกักเก็บแล้วถูกปล่อยขึ้นมาได้อีก โดย IEAGHG ได้ตั้งข้อสังเกตว่าสถานที่กักเก็บคาร์บอนนั้นมักจะต้องมีความลึกกว่า 800 เมตร ทั้งนี้ เพื่อให้การกักเก็บนั้นเป็นไปอย่างปลอดภัยและเป็นโดยถาวร ในทางปฏิบัติ บ่อปิโตรเลียมมีศักยภาพในการกักเก็บคาร์บอน ด้วยเหตุนี้ “ผู้ประกอบการในอุตสาหกรรมปิโตรเลียม”อาจกลายเป็นผู้ดำเนินการในธุรกิจ CCS ได้
PTTEP อธิบายว่าบริษัทได้นำองค์ความรู้และประสบการณ์ด้านธรณีวิทยาและวิศวกรรมศาสตร์ของการสำรวจและผลิตปิโตรเลียม มาประยุกต์ใช้ในการดำเนินโครงการ CCS โดยได้ริเริ่มศึกษาและพัฒนาโครงการ CCS เป็นครั้งแรกในประเทศไทย ตั้งแต่ปี 2564 ที่แหล่งอาทิตย์ ซึ่งเป็นแหล่งก๊าซธรรมชาติในอ่าวไทยที่ PTTEP เป็นผู้ดำเนินการ โดยคาดว่าจะสามารถเริ่มใช้เทคโนโลยี CCS ที่แหล่งก๊าซธรรมชาติอาทิตย์ได้ในปี 2569 ซึ่งจะช่วยลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจากกระบวนการผลิตปิโตรเลียมได้ในปริมาณมาก
อย่างไรก็ตาม PTTEP ได้ตั้งข้อสังเกตว่า “โครงการ CCS ในประเทศไทยจะเกิดขึ้นได้ ต้องอาศัยองค์ประกอบอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้อง เช่น ด้านนโยบาย ด้านกฎหมาย และปัจจัยส่งเสริมการลงทุน ซึ่งจะต้องได้รับการสนับสนุนจากทั้งภาครัฐและองค์กรหลาย ๆ ฝ่ายในการผลักดันและส่งเสริมการนำเทคโนโลยี CCS มาใช้ในประเทศไทยอย่างเป็นรูปธรรมตามเป้าหมาย”
หากกล่าวถึง “องค์ประกอบทางกฎหมาย” เราอาจตั้งคำถามว่าการที่บุคคลคนหนึ่งจะใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ อันได้แก่ “หลุมปิโตรเลียม” เพื่อการกักเก็บคาร์บอนที่ถูกดักจับและขนส่งมายังแท่นขุดเจาะปิโตรเลียมนั้นเป็นกิจการที่ต้องขอสิทธิในการดำเนินการจากรัฐหรือไม่ และการดำเนินการดังกล่าวจะตกอยู่ภายใต้การควบคุมกำกับด้านมาตรฐานสิ่งแวดล้อมและความปลอดภัยหรือไม่
เมื่อกระบวนการ CCS เป็นการนำเอาคาร์บอน “กลับคืน” สู่แหล่งกำเนิดใต้พื้นพิภพ ไม่ใช่การ “สำรวจและผลิต” ปิโตรเลียมจากแหล่งกำเนิด กรณีนี้จึงมีคำถามทางกฎหมายว่า กฎหมายเกี่ยวกับการสำรวจและผลิตปิโตรเลียมของประเทศไทยในปัจจุบันจะสามารถเปิดโอกาสให้มีการดำเนินการที่เกี่ยวข้องกับ CCS และสามารถควบคุมกำกับการประกอบกิจการดังกล่าวได้หรือไม่เพียงใด ?
ตามมาตรา 23 แห่งพระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 “ปิโตรเลียมเป็นของรัฐ” ดังนั้น บุคคลที่ประสงค์จะสำรวจและผลิตปิโตรเลียมจึงมีหน้าที่จะต้องขอรับสิทธิในการแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรปิโตรเลียมของรัฐ (โดยการขอรับสัมปทาน สัญญาแบ่งปันผลผลิต หรือสัญญาจ้างบริการ)
โดยได้ให้นิยามของ “ปิโตรเลียม” เอาไว้ว่า “น้ำมันดิบ ก๊าซธรรมชาติ ก๊าซธรรมชาติเหลว สารพลอยได้ และสารประกอบไฮโดรคาร์บอนอื่น ๆ ที่เกิดขึ้นโดยธรรมชาติ และอยู่ในสภาพอิสระ ไม่ว่าจะมีลักษณะเป็นของแข็ง ของหนืด ของเหลว หรือก๊าซ และให้หมายความรวมถึงบรรดาไฮโดรคาร์บอนหนักที่อาจนำขึ้นมาจากแหล่งโดยตรง โดยใช้ความร้อนหรือกรรมวิธีทางเคมี แต่ไม่หมายความรวมถึง ถ่านหิน หินน้ำมัน หรือหินอื่นที่สามารถนำมากลั่นเพื่อแยกเอาน้ำมันด้วยการใช้ความร้อนหรือกรรมวิธีทางเคมี”
จากข้อกฎหมายข้างต้น หาก PTTEP ประสงค์จะสำรวจและผลิตปิโตรเลียม ย่อมมีหน้าที่จะต้องขอรับสิทธิในการประกอบกิจการดังกล่าวจากกระทรวงพลังงาน ในกรณีของการให้สัมปทานปิโตรเลียมนั้นพระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 บัญญัติถึงกรอบระยะเวลาให้สัมปทาน กระบวนการขั้นตอนต่าง ๆ ในการให้สัมปทาน หน้าที่ต่าง ๆ ของผู้รับสัมปทาน อำนาจของรัฐในการเพิกถอนสัมปทาน สิทธิเก็บรักษาและมีสิทธิขนส่งปิโตรเลียม และหน้าที่ต่าง ๆ ของผู้รับสัมปทานในการชำระผลประโยชน์ให้กับรัฐ
นอกจากนี้ มาตรา 14 ยังได้ให้อำนาจแก่ รมว.พลังงาน ในการออกกกฎกระทรวงที่จำเป็นต่อการควบคุมกำกับการประกอบกิจการปิโตรเลียม เช่น กฎกระทรวงกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการสำรวจ ผลิต และอนุรักษ์ปิโตรเลียม ซึ่งสามารถกำหนดหน้าที่ต่าง ๆ ให้ผู้รับสัมปทานต้องปฏิบัติ เช่น กำหนดให้รายงานแผนการบริหารจัดการด้านความปลอดภัยและสิ่งแวดล้อมสำหรับการสำรวจปิโตรเลียมก่อนดำเนินการสำรวจ หรือกำหนดให้ต้องจัดให้มีการออกแบบและก่อสร้างสถานีผลิตปิโตรเลียมบนบกหรือแท่นประกอบการผลิตปิโตรเลียมในทะเลที่ประกอบด้วยโครงสร้าง สิ่งติดตั้ง กลอุปกรณ์ และระบบควบคุมที่จำเป็นต่อการผลิต การกักเก็บ การวัดปริมาณ และการขนส่งปิโตรเลียมที่มีความคงทนถาวร และปลอดภัยตามมาตรฐานทางเทคนิคและวิธีการปฏิบัติงานปิโตรเลียมที่ดี
ผู้เขียนมีความเห็นว่าพระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 นั้นไม่สามารถถูกใช้เป็นฐานทางกฎหมายในการให้สิทธิและควบคุมกำกับการดำเนินกิจกรรม CCS ได้เนื่องจากพระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 จะใช้บังคับการการดำเนินการเพื่อ “ให้ได้มา” ซึ่งทรัพยากรปิโตรเลียม ณ แหล่งกำเนิด มิใช่การ “อัดคาร์บอนกลับ” ไปยังแหล่งสะสมปิโตรเลียม การดำเนินการที่ผู้ประกอบการจะต้องขอรับสิทธิสำรวจและผลิตตามมาตรา 23 แห่งพระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 ได้แก่ การสำรวจและผลิต “ปิโตรเลียม” มิใช่ “คาร์บอน” (ซึ่งอาจเป็นผลจากการเผาปิโตรเลียมก็ได้) นอกจากนี้
พระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 ยังได้บัญญัติถึงนิยามของการสำรวจและผลิตเอาไว้อย่างชัดเจนว่า “สำรวจ” หมายความว่า ดำเนินการตามมาตรฐานในการค้นหาปิโตรเลียม โดยใช้วิธีการทางธรณีวิทยา ธรณีฟิสิกส์ และอื่น ๆ และให้หมายความรวมถึงเจาะเพื่อทดสอบชั้นหินเพื่อให้ทราบว่ามีปิโตรเลียมอยู่หรือไม่เพียงใด เพื่อกำหนดวงเขตแหล่งสะสมปิโตรเลียม หรือเพื่อให้ได้ข้อมูลอย่างอื่นอันเป็นสาระสำคัญที่จำเป็นแก่การผลิตปิโตรเลียมด้วย
ส่วน “ผลิต” หมายความว่า ดำเนินการใด ๆ เพื่อนำปิโตรเลียมขึ้นจากแหล่งสะสม และให้หมายความรวมถึงใช้กรรมวิธีใด ๆ เพื่อทำให้ปิโตรเลียมอยู่ในสภาพที่จะขายหรือจำหน่ายได้ แต่ไม่หมายความรวมถึงกลั่นหรือประกอบอุตสาหกรรมเคมีปิโตรเลียม
เมื่อการกักเก็บคาร์บอนมิได้ดำเนินการเพื่อให้ทราบถึงความมีอยู่ของปิโตรเลียมและมิใช่การนำปิโตรเลียมขึ้นจากแหล่งสะสม แต่เป็นการนำคาร์บอนกลับไปยังแหล่งสะสม (หากเป็นกรณีที่จะใช้หลุมปิโตรเลียมเป็นสถานที่กักเก็บคาร์บอน) ดังนั้น การสำรวจพื้นที่และการดำเนินการเพื่อกักเก็บคาร์บอน จึงมิใช่สิ่งที่ต้องขอรับสิทธิตามมาตรา 23 แห่งพระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514
ตามมาตรา 54 แห่งพระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 ผู้รับสัมปทานมีสิทธิเก็บรักษาและมีสิทธิขนส่งปิโตรเลียม อย่างไรก็ตาม การ “เก็บรักษา” หมายความว่า ดำเนินการใด ๆ เพื่อรวมและรักษาปิโตรเลียมที่ผู้รับสัมปทานผลิตได้ ส่วนการ “ขนส่ง” หมายความว่า ดำเนินการใด ๆ เพื่อนำปิโตรเลียมที่ผู้รับสัมปทานผลิตได้จากแหล่งผลิตไปยังสถานที่เก็บรักษา สถานที่ขายหรือจำหน่าย สถานที่รับซื้อ และสถานที่ส่งออกนอกราชอาณาจักร และให้หมายความรวมถึงขนส่งปิโตรเลียมนั้นระหว่างสถานที่ดังกล่าวด้วย จากนิยามข้างต้น ผู้รับสัมปทานปิโตรเลียมจะดำเนินการเก็บรักษาและขนส่งปิโตรเลียมที่ “ผลิต” ได้ มิใช่ที่ “ดักจับ” ได้
การที่พระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 ไม่รองรับสิทธิในการใช้หลุมหรือแหล่งสะสมปิโตรเลียมเพื่อกักเก็บคาร์บอนย่อมก่อให้เกิดปัญหาทางกฎหมายว่าผู้รับสัมปทานปิโตรเลียมจะสามารถดำเนินการกักเก็บคาร์บอนได้โดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ หรือจะสามารถประกอบการได้โดยไม่ต้องขอรับสิทธิจากรัฐโดยถือว่าเป็นกิจการที่อยู่นอกการควบคุมกำกับโดยรัฐ
ในมิติของการควบคุมกำกับพฤติกรรมการประกอบการนั้น ผู้เขียนมีข้อสังเกตว่าการที่ กิจกรรมเกี่ยวกับ CCS นั้นยังไม่ตกอยู่ในการควบคุมกำกับของกฎหมายที่กำหนดมาตรฐานเฉพาะอาจก่อความเสี่ยงด้านความปลอดภัยและสิ่งแวดล้อมขึ้นได้ โดยสามารถเปรียบเทียบกับการที่ รมว.พลังงาน ออกกฎกระทรวงกำหนดให้ผู้รับสัมปทานปิโตรเลียมมีหน้าที่ออกแบบและก่อสร้างสถานีผลิตปิโตรเลียมบนบกหรือแท่นประกอบการผลิตปิโตรเลียมมาตรฐานทางเทคนิคและวิธีการปฏิบัติงานปิโตรเลียมที่ดี
หากนำเอาแนวทางดังกล่าวมาปรับใช้กับการกักเก็บคาร์บอนย่อมหมายความว่าการออกแบบและก่อสร้างสถานีเพื่ออัดคาร์บอนกลับไปยังแหล่งสะสมปิโตรเลียมย่อมควรมีการกำหนดมาตรฐานเช่นกัน อย่างไรก็ตาม เมื่อกิจกรรมที่เกี่ยวกับ CCS นั้นไม่ตกอยู่ในบังคับของพระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 รมว.พลังงาน จึงไม่อาจอาศัยพระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 ในการควบคุมกำกับมาตรฐานการประกอบกิจการ CCS ได้
เพื่อตอบสนองต่อข้อจำกัดและความท้าทายทางกฎหมาย ในตอนถัดไปผู้เขียนจะได้นำเสนอแนวทางในการพัฒนากฎหมายเพื่อรองรับสิทธิในการดำเนินกิจกรรมที่เกี่ยวกับ CCS ตลอดจนการควบคุมกำกับมาตรฐานในการดำเนินการเพื่อป้องกันความเสี่ยงด้านความปลอดภัยและสิ่งแวดล้อม
อ.ดร.ปิติ เอี่ยมจำรูญลาภ
ผู้อำนวยการหลักสูตร LL.M. (Business Law) หลักสูตรนานาชาติ
คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
โดย สำนักข่าวอินโฟเควสท์ (31 ส.ค. 65)
Tags: ก๊าซคาร์บอนไดอ็อกไซด์, ก๊าซเรือนกระจก, ปิโตรเลียม, สัมปทานปิโตรเลียม