บทบาทของไฮโดรเจนในการสร้างความยั่งยืนในภาคการขนส่งของประเทศไทย
ในฐานะรัฐสมาชิกของ Paris Agreement ประเทศไทยได้ส่งยุทธศาสตร์เพื่อการพัฒนาการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในระยะกลางและระยะยาวในวันที่ 30 ตุลาคม พ.ศ. 2564 (Mid-century, Long-term Low Greenhouse Gas Emission Development Strategy in October 2021) ต่อสำนักงานเลขาธิการของกรอบอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (United Nations Framework Convention on Climate Change หรือ UNFCCC)
โดยระบุเอาไว้ในหน้า 2 ของเอกสารดังกล่าวว่า “การใช้ไฮโดรเจนที่ผลิตจากไฟฟ้าที่ผลิตจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียนและระบบกักเก็บคาร์บอน (Carbon Capture Storage) จะเป็นสิ่งที่มีบทบาทสำคัญในการสนับสนุนให้ประเทศไทยสามารถบรรลุเป้าหมายการลดการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์หรือก๊าซเรือนกระจกสุทธิให้เป็นศูนย์ในปี พ.ศ. 2608”
นอกจากนี้ ไฮโดรเจนนั้นสามารถถูกนำไปใช้ในภาคการคมนาคมขนส่ง สามารถใช้ได้หลายรูปแบบ เช่น ใช้เป็นเชื้อเพลิงสำหรับเผาไหม้ภายในโดยใช้ผสมกับเชื้อเพลิงประเภทอื่นในเครื่องยนต์สันดาปภายใน เช่น นำไฮโดรเจนผสมกับก๊าซธรรมชาติหรือใช้เป็นเชื้อเพลิงในเซลล์เชื้อเพลิงโดยไม่มีการสันดาปภายในแต่เป็นกระบวนการไฟฟ้าเคมีเพื่อขับเคลื่อนมอเตอร์ไฟฟ้าสำหรับรถยนต์เซลล์เชื้อเพลิง (โปรดดู”คู่มือความรู้ด้านพลังงานไฮโดรเจน” ของกรมพัฒนาพลังงานทดแทนและอนุรักษ์พลังงาน)
การผลิตไฮโดรเจนและผลกระทบจากการผลิต
การผลิตไฮโดรเจนสามารถอาศัยขั้นตอน เช่น
(1) กระบวนการความร้อนเคมี ซึ่งเป็นวิธีทางเคมีโดยใช้ความร้อน มีวัตถุดิบหลักที่เป็นสารประกอบไฮโดรคาร์บอน เช่น ก๊าซธรรมชาติ ถ่านหิน ชีวมวล
(2) กระบวนการไฟฟ้าเคมี ซึ่งเป็นการใช้ไฟฟ้าเพื่อแยกน้ำเพื่อให้ได้ไฮโดรเจนและออกซิเจน โดยไฟฟ้าที่มาจากแหล่งกำเนิดไฟฟ้าทุกชนิดสามารถใช้ได้กับกระบวนการนี้ ไม่ว่าจะเป็นไฟฟ้าจากแหล่งพลังงานหมุนเวียน รวมทั้งจากพลังงานนิวเคลียร์
และ (3) กระบวนการชีวเคมี ซึ่งเป็นกระบวนการสังเคราะห์แสงของสิ่งมีชีวิตขนาดเล็ก หรือจุลินทรีย์ และสาหร่ายสีเขียวแกมน้ำเงิน ซึ่งสิ่งมีชีวิตขนาดเล็กเหล่านี้จะเปลี่ยนสารตั้งต้นให้เป็นไฮโดรเจน
เมื่อพิจารณาจากขั้นตอนการผลิตข้างต้นจะเห็นได้ว่า การผลิตไฮโดรเจนนั้นอาจมีส่วนในการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (Greenhouse Gases) ได้ ในกรณีที่เป็นการผลิตโดยอาศัยก๊าซธรรมชาติหรือถ่านหินในกระบวนการผลิต ส่วนการผลิตไฮโดรเจนที่อาศัยไฟฟ้าจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียนย่อมเป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อมมากกว่า เราอาจเรียกไฮโดรเจนประเภทนี้ว่า “Green Hydrogen”
แล้วกฎหมายจะมีบทบาทในการกำกับให้ไฮโดรเจนเป็นสีเขียวได้หรือไม่ ?
เมื่อเรานึกถึงการผลิตเราอาจนึกถึง “โรงงาน” เมื่อนึกถึงโรงงานก็ย่อมหนีไม่พ้นที่จะคิดถึงกฎหมายว่าด้วยโรงงาน (พระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2535) หากผู้ผลิตไฮโดรเจนประสงค์จะ “ตั้งโรงงาน” เพื่อผลิตไฮโดรเจนโดยอาคาร สถานที่ หรือยานพาหนะที่ใช้เครื่องจักรมีกำลังรวมตั้งแต่ห้าสิบแรงม้าหรือกำลังเทียบเท่าตั้งแต่ห้าสิบแรงม้าขึ้นไป หรือใช้คนงานตั้งแต่ห้าสิบคนขึ้นไปโดยใช้เครื่องจักรหรือไม่ก็ตามเพื่อประกอบกิจการโรงงานการดำเนินการดังกล่าวอาจเข้าลักษณะของการตั้งและประกอบกิจการโรงงานตามพระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2535
หากการตั้งและประกอบกิจการผลิตไฮโดรเจนกลายเป็นการประกอบกิจการโรงงานซึ่งต้องขอรับใบอนุญาตและตกอยู่ในบังคับของพระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2535 ผู้ประกอบการย่อมมีหน้าที่ต้องปฏิบัติตามมาตรฐานต่าง ๆ ที่ออกตามพระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2535 เช่น กรรมวิธีการผลิตและการจัดให้มีอุปกรณ์หรือเครื่องมืออื่นใด เพื่อป้องกันหรือระงับหรือบรรเทาอันตราย ความเสียหายหรือความเดือดร้อนที่อาจเกิดแก่บุคคลหรือทรัพย์สินที่อยู่ในโรงงานหรือที่อยู่ใกล้เคียงกับโรงงาน มาตรฐานและวิธีการควบคุมการปล่อยของเสีย มลพิษหรือสิ่งใด ๆ ที่มีผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมซึ่งเกิดขึ้นจากการประกอบกิจการโรงงาน ข้อมูลที่จำเป็นเกี่ยวกับการประกอบกิจการโรงงานที่ผู้ประกอบกิจการโรงงานต้องแจ้งให้ทราบเป็นครั้งคราวหรือตามระยะเวลาที่กำหนดไว้
อย่างไรก็ตาม ในปัจจุบัน กฎกระทรวงกำหนดประเภท ชนิด และขนาดของโรงงาน พ.ศ. 2563 ยังไม่ได้มีการกำหนดถึงประเภทของโรงงานผลิตไฮโดรเจน ด้วยเหตุนี้ จึงกล่าวได้ว่ากรอบในการกำกับดูแลการผลิตไฮโดรเจนผ่านพระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2535 ยังมีความไม่ชัดเจนเกี่ยวกับการกำหนดประเภทของโรงงานผลิตไฮโดรเจน
นอกจากกฎหมายว่าด้วยโรงงานแล้ว เรายังอาจนึกถึงกฎหมายสิ่งแวดล้อมด้วย เมื่อการผลิตไฮโดรเจนอาจก่อความเสี่ยงด้านสิ่งแวดล้อมได้คำถามคือกฎหมายว่าอย่างไร กำหนดหน้าที่ให้ต้องทำรายงานการประเมินผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม (EIA) หรือไม่ ? ในปัจจุบัน ประกาศกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมที่เกี่ยวข้องยังในปัจจุบันยังไม่มีการกำหนดให้การผลิตไฮโดรเจนประเภทใดเป็นโครงการที่จะต้องจัดทำรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม
กฎหมายควรกำกับการผลิตไฮโดรเจนอย่างไร?
หากปล่อยให้การผลิตไฮโดรเจนเป็นไปโดยปราศจากการควบคุมกำกับ ก็ย่อมเป็นไปได้ที่อุตสาหกรรมไฮโดรเจนจะสร้างปัญหาด้านสิ่งแวดล้อมแทนที่จะเป็นตัวช่วยให้เกิดความยั่งยืน ผู้ผลิตอาจเลือกทาง “ที่ถูกที่สุด” ในการผลิต เช่น ใช้ไฟฟ้าที่ผลิตจากถ่านหินในการผลิตไฮโดรเจน
และ หากจะทำให้ไฮโดรเจนเป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม (ให้มากขึ้น) การกำกับดูแลการผลิตไฮโดรเจนถึงควรถูกพัฒนาเพื่อกำกับให้ผู้ผลิตไฮโดรเจนมีต้องรายงานการปล่อยก๊าซเรือนกระจกอันเป็นผลจากการผลิตไฮโดรเจน
ยกตัวอย่างเช่น ประมวลกฎระเบียบระดับสหพันธรัฐ (Code of Federal Regulations: CFR) ของสหรัฐอเมริกา (ในส่วนที่ว่าด้วยการคุ้มครองสิ่งแวดล้อม (Title 40) บทที่ 1 ส่วนย่อยที่ P ว่าด้วยการผลิตไฮโดรเจน) กำหนดให้ผู้ผลิตไฮโดรเจนมีหน้าที่รายงานข้อมูลเกี่ยวกับสถานที่ที่ใช้ผลิตไฮโดรเจนและกระบวนการที่เกี่ยวข้อง การปล่อยก๊าซเรือนกระจก รายละเอียดของก๊าซที่จะต้องรวมในรายงาน และหลักเกณฑ์ที่ผู้ผลิตใช้ในการคำนวณการปล่อยก๊าซเรือนกระจก การกำหนดหน้าที่ “เฉพาะ” สำหรับผู้ผลิตไฮโดรเจนดังกล่าวย่อมมีส่วนช่วยให้กระบวนการผลิตไฮโดรเจนส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมน้อยลง “มีความเป็นสีเขียวมากขึ้น” เนื่องจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องสามารถตรวจสอบว่าการผลิตไฮโดรเจนนั้นมีการปล่อยก๊าซเรือนกระจกเกินว่ามาตรฐานที่กฎหมายกำหนดหรือไม่
ทำไมต้อง “เขียว” หากเขียวแล้วแพงขึ้น ?
หากกฎหมายเข้ามากำกับการประกอบการมากขึ้นโดยกำหนดให้กระบวนการผลิตไฮโดรเจนต้องใช้ไฟฟ้าที่ “แพงขึ้น” กล่าวคือ แทนที่จะปล่อยให้ผู้ผลิตเลือกใช้ไฟฟ้าที่ผลิตจากเชื้อเพลิงจากถ่านหินหรือก๊าซธรรมชาติ กลับบังคับให้ผู้ผลิตต้องใช้ไฟฟ้าที่ผลิตจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียน เช่น ลมและแดด คำถามคือแล้วแบบนี้ “ไฮโดรเจนสีเขียว” จะมีการผลิตจริง ๆ หรือไม่ ? ใครจะต้องการไฮโดรเจนที่สะอาดแต่แพง ?
เพื่อสนับสนุนการอนุวัติการตาม Paris Agreement รัฐอาจได้กำหนดเป้าหมายของการเพิ่มบทบาทของทรัพยากรพลังงานหมุนเวียนเพื่อลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกโดย “บังคับ” ให้ผู้ใช้ไฟฟ้า (รายใหญ่) และผู้ค้าปลีกไฟฟ้ามีหน้าที่ต้องแสดงให้เห็นว่าตนได้ใช้หรือจัดหาไฟฟ้าที่ผลิตจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียนโดยมีหน้าที่แสดงต่อองค์กรกำกับดูแลว่าตนได้ซื้อใบรับรองพลังงานหมุนเวียน (Renewable Energy Certificate หรือ “REC”) แล้ว
เช่น รัฐสามารถกำหนดปริมาณขั้นต่ำของไฟฟ้าจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียนซึ่งผู้ผลิตไฮโดรเจนต้องใช้ในการผลิตไฮโดรเจน เมื่อมีหน้าที่ดังกล่าวแล้วไฟฟ้าจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียนย่อม “เป็นที่ต้องการ” ของผู้ผลิตไฮโดรเจน หากเป็นไปตามนี้ผู้ค้าปลีกไฟฟ้าย่อมมีตลาดที่จะขายไฟฟ้าจากทรัพยากรหมุนเวียน
แล้วระบบการออกใบรับรองการผลิตไฟฟ้าจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียนจะมีลักษณะอย่างไร ? ยกตัวอย่างเช่นมาตรา 15 ของ EU Renewable Energy Directive เป็นบทบทบัญญัติว่าด้วย “การรับประกันแหล่งที่มาของไฟฟ้า การสร้างความร้อน การสร้างความเย็นซึ่งผลิตจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียน (Guarantees of origin of electricity, heating and cooling produced from renewable energy sources)” โดยได้บัญญัติหน้าที่ให้รัฐสมาชิกของสหภาพยุโรปมีหน้าที่ต้องดำเนินการให้มีการออกการรับประกันแหล่งที่มาเพื่อตอบสนองการเรียกร้องจากผู้ผลิตไฟฟ้าจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียน ใบรับรองดังกล่าวจะต้องถูกใช้ภายใน 12 เดือนจากวันที่มีการผลิตพลังงาน และจะต้องถูกใช้ได้เพียงครั้งเดียว
รัฐสมาชิกควรจัดตั้งองค์กรที่มีอำนาจหน้าที่ในการตรวจสอบการออก โอน และการยกเลิกใบรับประกันแหล่งที่มาของไฟฟ้า กระบวนการเหล่านี้ควรจะเป็นกระบวนการทางอิเล็กทรอนิกส์ซึ่งมีความน่าเชื่อถือได้ มีความแม่นยำ และมีศักยภาพที่จะต้านการฉ้อโกงอีกด้วย ผู้จัดหาไฟฟ้าสามารถแสดงใบรับประกันแหล่งที่มาของไฟฟ้าที่ออกและโอนโดยชอบด้วยกฎหมายเพื่อแสดงต่อหน่วยงานกำกับดูแลว่าตนได้จัดหาไฟฟ้าที่ผลิตจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียนขั้นต่ำแล้ว
เรามีผู้รับผิดชอบในการออกใบรับประกันแหล่งที่มาของไฟฟ้าได้หรือไม่ ?
แนวทางการออกใบรับรองต้นกำเนิดของ EU Renewable Energy Directive แสดงให้เห็นว่า “ระบบอิเล็กทรอนิกส์” เพื่อสนับสนุนการออก โอน และยกเลิกใบรับรองต้นกำเนิดไฟฟ้าจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียนจะกลายเป็นองค์ประกอบสำคัญของระบบใบรับรองพลังงานหมุนเวียน แล้วบุคคลที่ประสงค์จะประกอบการดังกล่าวต้องขอรับใบอนุญาตประกอบกิจการพลังงานหรือไม่ ?
ผู้เขียนเห็นว่าการประกอบธุรกิจระบบอิเล็กทรอนิกส์เพื่อรองรับการออกและโอนใบรับประกันแหล่งที่มาของไฟฟ้า ยังไม่ถูกนับเป็นการประกอบกิจการพลังงานตามพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 เนื่องจากไม่ใช่ “การผลิต การจัดให้ได้มา การจัดส่ง การจำหน่ายไฟฟ้าหรือการควบคุมระบบไฟฟ้า” ตามนิยามที่กำหนดโดยมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550
ภาระหรือโอกาสทางธุรกิจ ?
โดยสรุป “กฎหมายเกี่ยวกับการผลิตไฮโดรเจนสีเขียว” มีมิติและภารกิจที่หลากหลาย
กฎหมายกลุ่มแรก ได้แก่ กฎหมายที่กำหนดหน้าที่แก่ผู้ผลิตไฮโดรเจนโดยตรง เช่น การกำหนดให้ผู้ผลิตมีหน้าที่ต้องขอรับใบอนุญาตที่เกี่ยวข้อง มาตรฐานการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่เกี่ยวกับข้องกับการผลิตไฮโดรเจน (เช่น ไฟฟ้าที่ผลิตจากถ่านหิน) และหน้าที่ในการรายงานปริมาณก๊าซเรือนกระจก
กฎหมายกลุ่มที่สอง อาจจะได้แก่กฎหมายที่ทำให้ผู้ผลิตไฮโดรเจน “ต้องใช้ไฟฟ้าจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียน” ซึ่งกฎหมายกลุ่มนี้อาจจะต้องถูกพัฒนาให้รองรับการตรวจสอบการออก โอน และการยกเลิกใบรับประกันแหล่งที่มาของไฟฟ้า
หากถามว่ากฎหมายเหล่านี้ “เป็นภาระทางธุรกิจหรือไม่” คำตอบก็อาจจะ “ใช่” หากมองว่ากฎหมายเหล่านี้ทำให้ผู้ผลิตไฮโดรเจนไม่อาจประกอบธุรกิจได้อย่างอิสระ แต่ขณะเดียวกันความไม่อิสระดังกล่าวเป็น “ภาระที่จำเป็น” เพื่อส่งเสริมความยั่งยืนด้านสิ่งแวดล้อม นอกจากนี้ กระบวนการในการออกใบรับประกันแหล่งที่มาของไฟฟ้านั้นยังนำมาซึ่งโอกาสทางธุรกิจสำหรับผู้ประกอบการที่จะให้บริการระบบอิเล็กทรอนิกส์เพื่อสนับสนุนการออก โอน และยกเลิกใบรับรองต้นกำเนิดไฟฟ้าจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียน
อ.ดร.ปิติ เอี่ยมจำรูญลาภ
ผู้อำนวยการหลักสูตร LL.M. (Business Law) หลักสูตรนานาชาติ
คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
โดย สำนักข่าวอินโฟเควสท์ (08 มิ.ย. 65)
Tags: กฎหมาย, การขนส่ง, พลังงานหมุนเวียน, เชื้อเพลิง, ไฮโดรเจน