Climate Justice Alliance อธิบายว่าประชาธิปไตยพลังงาน (Energy Democracy) คือกระบวนการเปลี่ยนจากเศรษฐกิจที่อาศัยเชื้อเพลิงจากฟอสซิลที่มีความรวมศูนย์และอาศัยองค์กรธุรกิจเป็นผู้มีบทบาทหลักให้กลายเป็นระบบการทำลายสิ่งแวดล้อมน้อยลง สนับสนุนเศรษฐกิจของชุมชนให้มากขึ้น และเป็นประโยชน์ต่อความเป็นอยู่ของประชาชนทุกคนมากขึ้น
จากนิยามข้างต้น World Future Council กล่าวถึง “การดำเนินการ” ที่จำเป็นเพื่อให้เกิดความเป็นประชาธิปไตยพลังงาน ซึ่งมีองค์ประกอบที่สำคัญประการหนึ่ง คือ การที่ผู้ใช้พลังงานนั้นควรจะมีส่วนในกระบวนการตัดสินที่เกี่ยวกับการใช้พลังงานหมุนเวียนมากขึ้นเพื่อมุ่งหน้าสู่การเป็นสังคมคาร์บอนต่ำ และการเปลี่ยนผ่านดังกล่าวควรจะดำเนินการอย่างไร
นอกเหนือจากการมีส่วนในกระบวนการพิจารณาออกใบอนุญาตก่อสร้างและการประกอบกิจการโรงไฟฟ้าแล้ว ผู้เขียนมีความเห็นว่าประชาธิปไตยพลังงานในประเทศไทยในมิติของการมีส่วนร่วมของผู้ใช้พลังงานนั้นยังหมายรวมไปถึงการมีส่วนร่วมในการจัดทำนโยบายและแผนการบริหารและพัฒนาพลังงานของประเทศโดยเฉพาะอย่างยิ่งแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศ
เนื่องจากแผนดังกล่าวส่งผลต่อการเกิดขึ้นของตลาดไฟฟ้าในประเทศไทย การประกอบกิจการพลังงาน และการกำกับดูแลกิจการพลังงาน ซึ่งคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) มีหน้าที่ตามมาตรา 11 วรรคหนึ่ง (1) แห่งพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 ต้องกำกับดูแลการประกอบกิจการพลังงานเพื่อให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของพระราชบัญญัตินี้ภายใต้กรอบนโยบายของรัฐ จึงเกิดประเด็นในการวิเคราะห์ว่าการจัดทำและให้ความเห็นชอบนโยบายและแผนการบริหารและพัฒนาพลังงานของประเทศไทยโดยเฉพาะอย่างยิ่งแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ พ.ศ. 2535 นั้นสอดคล้องกับสารัตถะและองค์ประกอบของประชาธิปไตยพลังงานหรือไม่เพียงใด
การจัดทำ เสนอ และเห็นชอบนโยบายและแผนการบริหารและพัฒนาพลังงานของประเทศ
สำนักงานนโยบายและแผนพลังงาน (สนพ.) มีหน้าที่และอำนาจตามมาตรา 10(1) แห่งพระราชบัญญัติคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ พ.ศ. 2535 ในการศึกษาและวิเคราะห์นโยบายและแผนการบริหารและพัฒนาพลังงานของประเทศ เพื่อเสนอต่อคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ และตามมาตรา 11 แห่งพระราชบัญญัติคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ พ.ศ. 2535 สพพ. อาจขอให้กระทรวง ทบวง กรม ราชการส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจ หรือบุคคลใด ๆ เสนอรายละเอียดทางวิชาการ การเงิน สถิติ และเรื่องต่าง ๆ ที่จำเป็นที่เกี่ยวข้องกับนโยบายแผนการบริหารและพัฒนาพลังงานของประเทศได้
นโยบายและแผนการบริหารและพัฒนาพลังงานของประเทศนั้นจะถูกเสนอต่อคณะรัฐมนตรี (ครม.) โดยคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (กพช.) ตามมาตรา 6(1) แห่งพระราชบัญญัติคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ พ.ศ. 2535 ยกตัวอย่างเช่นการพิจารณาแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศ พ.ศ. 2561 -2580 (ฉบับปรับปรุงครั้งที่ 1) นั้น “ผ่านการพิจารณาจาก” กพช. ซึ่งได้ความเห็นชอบเมื่อวันที่ 19 มีนาคม พ.ศ. 2563 และ ครม. ได้ความเห็นชอบเมื่อวันที่ 20 ตุลาคม พ.ศ. 2563
ในทางปฏิบัติแล้ว สนพ. และกระทรวงพลังงานจะเปิดให้มีการ “รับฟังความเห็น” นโยบายและแผนการบริหารและพัฒนาพลังงานของประเทศ เช่น การเปิดเวทีรับฟังความเห็น “ร่างแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศไทย พ.ศ. 2567-2580 (PDP 2024)” และ “ร่างแผนบริหารจัดการก๊าซธรรมชาติ พ.ศ. 2567-2580 (Gas Plan 2024) ในเดือนมิถุนายน พ.ศ. 2567 ที่ผ่านมา
ความเป็นประชาธิปไตยพลังงานของกระบวนการ
กล่าวได้ว่า สนพ. มีหน้าที่และอำนาจตามกฎหมายในการจัดนโยบายและแผนการบริหารและพัฒนาพลังงานโดยอาศัยความเชี่ยวชาญทางเทคนิค ส่วน “ความเชื่อมโยง” ระหว่างนโยบายและแผนพลังงานกับประชาชนผู้ใช้พลังงานนั้นเรียกได้ว่าเป็นไปโดยผ่าน กพช. และ ครม. ซึ่งเป็นผู้เห็นชอบร่างนโยบายและแผนที่ สนพ. ทำขึ้น
คำถามคือ “ใครคือ กพช.?” องค์ประกอบของ กพช. นั้นเป็นไปตามมาตรา 5 วรรคหนึ่งแห่งพระราชบัญญัติคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ พ.ศ. 2535 ซึ่งบัญญัติให้ กพช. ประกอบด้วย นายกรัฐมนตรีเป็นประธานกรรมการ รองนายกรัฐมนตรีคนหนึ่งซึ่งนายกรัฐมนตรีมอบหมายเป็นรองประธานกรรมการ รัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรีคนหนึ่งซึ่งนายกรัฐมนตรีมอบหมาย รัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหม รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคม รัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงาน รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย รัฐมนตรีว่าการกระทรวงวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี รัฐมนตรีว่าการกระทรวงอุตสาหกรรม ปลัดกระทรวงพลังงาน เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา เลขาธิการคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ เป็นกรรมการ
นอกจากนี้ มาตรา 5 วรรคสอง ยังบัญญัติให้ผู้อำนวยการ สนพ. เป็นกรรมการและเลขานุการของ กพช. อีกด้วย
จากองค์ประกอบของกรรมการ กพช. ตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ พ.ศ. 2535 กล่าวได้ว่ากฎหมายรองรับความเป็นประชาธิปไตยพลังงานในกระบวนการการจัดทำและเสนอนโยบายและแผนการบริหารและพัฒนาพลังงานของประเทศผ่าน “ผู้แทน” ของตนภายใต้ระบบการเลือกตั้ง กล่าวได้ว่า ยิ่งรัฐมนตรีซึ่งเป็นกรรมการ กพช. โดยตำแหน่ง และ ครม. มีความเป็นผู้แทนของประชาชนซึ่งเป็นผู้ใช้พลังงานมากเพียงใด การจัดทำ เสนอ และเห็นชอบนโยบายและแผนการบริหารและพัฒนาพลังงานของประเทศก็ย่อมความเป็นประชาธิปไตยมากขึ้นเท่านั้น
นอกจากนี้ กระบวนการรับฟังความคิดเห็นต่อร่างนโยบายและแผนการบริหารและพัฒนาพลังงานของประเทศที่ สนพ. ก็นับได้ว่าเป็นกระบวนการที่เปิดโอกาสให้ผู้ใช้พลังงาน “มีส่วนร่วม” ในกระบวนการจัดทำนโยบายและแผนการบริหารและพัฒนาพลังงานของประเทศ
อย่างไรก็ตาม คำถามที่เกิดขึ้นคือกฎหมายว่าด้วยการจัดทำ เสนอ และให้ความเห็นชอบนโยบายและแผนการบริหารและพัฒนาพลังงานของประเทศนั้นสามารถถูกพัฒนาให้มีศักยภาพที่จะรองรับความเป็นประชาธิปไตยพลังงานของกระบวนการการจัดทำ เสนอ และเห็นชอบนโยบายและแผนการบริหารและพัฒนาพลังงานให้มากยิ่งขึ้นได้หรือไม่?
กฎหมายว่าด้วยนโยบายพลังงานที่เป็นประชาธิปไตย
คำตอบ คือ “ได้” กฎหมายว่าด้วยนโยบายพลังงานของหลายประเทศได้กำหนดให้ผู้จัดทำนโยบายพลังงานของประเทศนั้นมีผู้แทนของผู้ใช้พลังงานเป็นองค์ประกอบของคณะกรรมการตามกฎหมาย ยกตัวอย่างเช่น Energy Act ของสาธารณรัฐเกาหลี (เกาหลีใต้) บัญญัติให้มี “คณะกรรมการพลังงาน (Energy Committee)” ซึ่งมีกรรมการทั้งสิ้น 25 คน แบ่งเป็นกรรมการโดยตำแหน่งและกรรมการที่ถูกแต่งตั้งขึ้น ในส่วนของกรรมการโดยการแต่งตั้งนั้นมาตรา 9(5) บัญญัติให้ “บุคคลที่มีความรู้และประสบการณ์อย่างสูงด้านพลังงาน” ถูกแต่งตั้งโดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการค้า อุตสาหกรรม และพลังงาน กรรมการประเภทนี้จะต้องมีกรรมการอย่างน้อย 5 คนที่เสนอโดยกลุ่มประชาสังคมด้านพลังงาน (Energy-Related Civic Groups)
ส่วนกฎหมายพลังงานของสาธารณรัฐอินโดนีเซีย (Law of the Republic of Indonesia No. 30/2007) ลงวันที่ 10 สิงหาคม ค.ศ. 2007 บัญญัติถึง “นโยบายพลังงาน” และ “สภาพลังงานของประเทศ” โดยมาตรา 12 บัญญัติให้สมาชิกสภาพลังงานของประเทศอินโดนีเซียนั้นประกอบด้วยผู้นำ (Leader) และสมาชิก (Member) ในส่วนของผู้นำจะมีประธานาธิบดีซึ่งมีตำแหน่งเป็นประธานกรรมการ รองประธานาธิบดีเป็นรองประธานกรรมการ และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงานเป็นประธานกรรมการที่รับผิดชอบการบริการงานรายวัน (Daily Chairman) ในส่วนของสมาชิกนั้นจะมี 7 คนที่เป็นรัฐมนตรีและเจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งรับผิดชอบด้านการขนส่ง จำหน่าย และใช้ประโยชน์พลังงาน นอกจากนี้ ยังมีสมาชิกอีก 8 คนจาก “ผู้มีส่วนได้เสีย (Stakeholders)”
Law of the Republic of Indonesia No. 30/2007 มีบัญญัติในมาตรา 12(5) b. ให้สมาชิกจากผู้มีส่วนได้เสียนั้นประกอบด้วย สมาชิก 2 คนจากกลุ่มการศึกษา สมาชิก 2 คนจากกลุ่มอุตสาหกรรม สมาชิก 1 คนจากกลุ่มเทคโนโลยี สมาชิก 1 คนจากกลุ่มสิ่งแวดล้อม และสมาชิก 2 คนจากกลุ่มผู้บริโภค สมาชิกเหล่านี้จะถูก “เลือก (Selected)” โดยสภาผู้แทนราษฎร
นอกจากนี้ มาตรา 19(2) แห่ง Law of the Republic of Indonesia No. 30/2007 ยังได้บัญญัติถึง “สิทธิของประชาชนและการมีส่วนร่วม (People Rights and Participation)” ว่าประชาชนไม่ว่าโดยตัวปัจเจกหรือโดยรวมกลุ่มสามารถที่จะมีบทบาทในการจัดทำ (Composing) แผนพลังงานทั่วไปของประเทศและแผนพลังงานทั่วไปของภูมิภาค และมีสิทธิในการพัฒนาพลังงานเพื่อประโยชน์สาธารณะ
กฎหมายพลังงานของสาธารณรัฐโครเอเชีย (Energy Law) บัญญัติมี “ยุทธศาสตร์พลังงาน (Energy Strategy)” โดยที่มาตรา 5(2) บัญญัติถึงเนื้อหาของยุทธศาสตร์พลังงานเอาไว้ให้ต้องธำรงรักษาความมั่นคงแน่นอนในการจัดหาพลังงานและการผลิตและใช้พลังงานอย่างมีประสิทธิภาพ กล่าวโดยเฉพาะคือการใช้ทรัพยากรพลังงานหมุนเวียนและการคำนึงถึงสิ่งแวดล้อมในการดำเนินการด้านพลังงานใด ๆ ส่งเสริมการแข่งขันในภาคพลังงานบนพื้นฐานของหลักการไม่เลือกปฏิบัติและความโปร่งใส การคุ้มครองผู้บริโภค และการเชื่อมต่อระบบพลังงานของประเทศเข้ากับระบบพลังงานของสหภาพยุโรปหรือระบบพลังงานของประเทศอื่น โดยที่มาตรา 5(3) นั้นได้บัญญัติให้รัฐสภาแห่งโคเอเชีย (Croatian Parliament) มีหน้าที่และอำนาจในการเห็นชอบยุทธศาสตร์พลังงานโดยรัฐบาล และให้มีระยะเวลา 10 ปี
บทวิเคราะห์และแนวทางการพัฒนากฎหมาย
ผู้เขียนเห็นว่ากระบวนการจัดทำ เสนอ และเห็นชอบนโยบายและแผนการบริหารและพัฒนาพลังงานของประเทศตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ พ.ศ. 2535 นั้นเรียกได้ว่า “เปิดโอกาส” ให้ข้อความคิดเรื่องประชาธิปไตยพลังงาน ในมิติของการมีส่วนร่วมของผู้ใช้พลังงานมีโอกาส “ได้หยั่งรากและเติบโต” ในสังคมไทยโดยผ่านฝ่ายบริหาร และการมีส่วนในการแสดงความคิดเห็นสาธารณะ
อย่างไรก็ตาม หากเทียบกับกฎหมายของสาธารณรัฐเกาหลี (เกาหลีใต้) และสาธารณรัฐอินโดนีเซียแล้ว พระราชบัญญัติคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ พ.ศ. 2535 ยังสามารถถูกพัฒนาเพื่อเพิ่มศักยภาพในการส่งเสริมประชาธิปไตยพลังงานได้
องค์ประกอบของ กพช. ตามกฎหมายในปัจจุบันมิได้บัญญัติให้กรรมการ กพช. ต้องมีกรรมการที่เชื่อมโยงจากผู้ใช้พลังงาน ดังเช่นกรณีของกรรมการของคณะกรรมการพลังงานที่จะต้องถูกเสนอโดยกลุ่มประชาสังคมด้านพลังงาน และสมาชิกสภาพลังงานของประเทศอินโดนีเซียซึ่งต้องมีสมาชิกอีก 8 คนเสนอโดยผู้มีส่วนได้เสียในภาคพลังงานและจะถูกเลือกโดยสภาผู้แทนราษฎร นอกจากนี้ ยังมีข้อสังเกตว่ากฎหมายของประเทศอินโดนีเซียรับรอง “สิทธิของประชาชน” ที่จะมีส่วนร่วมในการจัดทำแผนพลังงานโดยตรงอีกด้วย ผู้เขียนเห็นว่าการบัญญัติให้ต้องมีกรรมการ กพช. ที่มีความเชื่อมโยงกับผู้ใช้พลังงานที่มีความยึดโยงกับผู้ใช้พลังงานหรือสภาผู้แทนราษฎรมากขึ้นย่อมส่งผลให้พระราชบัญญัติคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ พ.ศ. 2535 รองรับประชาธิปไตยพลังงานได้มากขึ้น
ในส่วนของการให้ความเห็นชอบนโยบายและแผนการบริหารและพัฒนาพลังงานของประเทศนั้น กฎหมายของประเทศโครเอเชียแสดงให้เห็นว่าการจัดทำยุทธศาสตร์พลังงานของประเทศนั้นอาจถูกจัดทำโดยฝ่ายบริหารแต่สภานิติบัญญัติเป็นผู้ “ให้ความเห็นชอบ” ยุทธศาสตร์พลังงานของประเทศ จะเห็นได้ว่ากฎหมายสามารถถูกพัฒนาให้รองรับการมีส่วนร่วมของประชาชนผู้ใช้พลังงานผ่านระบอบประชาธิปไตยโดยตัวแทนได้ (Representative Democracy)
โดยสรุป ประชาธิปไตยพลังงานนั้นไม่ได้หมายความว่าผู้ใช้พลังงานจะต้องลงมือเขียนนโยบายและแผนการบริหารและพัฒนาพลังงานของประเทศด้วยตนเอง และก็ไม่ได้หมายความว่าแผนและนโยบายพลังงานของประเทศจะมีเนื้อหาตามความต้องการของผู้ใช้พลังงานทั้งหมด แต่กฎหมายโดยเฉพาะอย่างยิ่งพระราชบัญญัติคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ พ.ศ. 2535 นั้นสามารถถูกพัฒนาให้มีศักยภาพที่จะรองรับการมีส่วนร่วมของผู้ใช้พลังงานผ่านผู้แทนที่ผู้ใช้พลังงานมีสิทธิเลือกให้เป็นกรรมการผู้พิจารณาหรือจัดทำนโยบายและแผนพลังงาน การมีผู้แทนที่ประชาชนเลือกเป็นสมาชิกผู้ร่วมจัดทำและเห็นชอบย่อมทำให้ความเกิดความเชื่อมโยงระหว่างตัวผู้ใช้พลังงานกับนโยบายและแผนมากกว่าเพียงการได้แสดงความเห็นในเวทีสาธารณะ
ผศ.ดร.ปิติ เอี่ยมจำรูญลาภ ผู้อำนวยการหลักสูตร LL.M. (Business Law)
หลักสูตรนานาชาติ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
โดย สำนักข่าวอินโฟเควสท์ (14 ส.ค. 67)
Tags: Power of The Act, สิ่งแวดล้อม, เชื้อเพลิงฟอสซิล, เศรษฐกิจ, เศรษฐกิจชุมชน