การผลิตไฟฟ้าจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียน เช่น ลม หรือ แสงแดด เป็นกระบวนการที่ไม่มีการปล่อยคาร์บอนไดออกไซด์ หากเทียบกับการผลิตไฟฟ้าจากโรงไฟฟ้าพลังงานความร้อนที่ได้ความร้อนจากการเผาเชื้อเพลิงฟอสซิล เมื่อไม่มีการปล่อยคาร์บอนไดออกไซด์หรือก๊าซเรือนกระจกก็เท่ากับเป็นการผลิตพลังงานที่รักษาสิ่งแวดล้อมและบรรเทาผลกระทบปรากฏการณ์การเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศ
“ข้อมูล” หรือ “หลักฐาน” ที่แสดงได้ว่าไฟฟ้าที่ผลิตมา (เช่น 1 เมกะวัตต์) ไม่ก่อให้เกิดผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมเนื่องจากกระบวนการผลิตไฟฟ้าที่ไม่มีการปล่อยคาร์บอนไดออกไซด์ หรือที่เรียกว่า “Environmental Attributes” นั้นจะต้องมีความถูกต้องและแม่นยำ ข้อมูลหรือหลักฐานนี้สามารถถูกแสดงในรูปของ “ใบรับรองการผลิตพลังงานหมุนเวียน” หรือที่เรียกกันโดยทั่วไปว่า “Renewable Energy Certificate” หรือ “REC” เราจึงกล่าวได้ว่า REC นั้นเป็นประเภทหนึ่งของใบรับรอง Environmental Attributes (Energy Attribute Certificate (EAC))
ใบรับรองที่แสดงว่าไฟฟ้านั้นถูกผลิตขึ้นโดยไม่มีการปล่อยก๊าซเรือนกระจกหรือเป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อมนั้น “เป็นสิ่งที่ต้องการ” หรืออาจกล่าวได้ว่ามี “ตลาด” สำหรับสินค้านี้ เช่น โรงงานหรือผู้ผลิตสินค้าที่เป็นผู้ปล่อยก๊าซเรือนกระจกจากการประกอบการ (ซึ่งจำเป็นต้องใช้ไฟฟ้าและไฟฟ้านั้นก็อาจจะถูกผลิตขึ้นจากเชื้อเพลิงฟอสซิล) เริ่มมีความต้องการที่จะ “ซื้อ” REC เพื่อประกาศว่ากระบวนการผลิตหรือสินค้าของตนนั้นใช้ไฟฟ้าที่ผลิตจากพลังงานหมุนเวียนโดยอ้างอิงจากใบรับรองที่เชื่อถือได้และตรวจวัดได้
ในความเป็นจริงแล้ว ผู้ประกอบการเหล่านี้ยังอาจใช้ไฟฟ้าจากระบบโครงข่าย ซึ่งไม่อาจทราบได้ว่าผลิตขึ้นจากเชื้อเพลิงฟอสซิลหรือไม่ (เมื่อไฟฟ้าถูกส่งเข้าระบบโครงข่ายไฟฟ้าแล้วย่อมแยกไม่ออกว่ามาจากผู้ผลิตรายใดและจากทรัพยากรใด) ดังนั้น สิ่งที่ทำได้คือ “ซื้อ” ใบรับรองการผลิตไฟฟ้าจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียนที่เชื่อถือได้และถูกตรวจวัดได้จริง เมื่อใบรับรองนี้มีราคาและสามารถถือเอาได้จึงมีสถานะเป็น “ทรัพย์สิน” ตามกฎหมาย และสามารถถูกจำหน่ายจ่ายโอนผ่านการซื้อขายได้
การสร้างความยั่งยืนในการผลิตผ่านการซื้อ REC จะเป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม หรือมีความยั่งยืนอย่างแท้จริง กล่าวคือไม่ได้เป็นเพียงแค่การซื้อผลิตภัณฑ์ที่อ้างตัวว่าเป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม แต่ความจริงแล้วไม่ได้สร้างผลดีให้กับสิ่งแวดล้อมจริง ก็ต่อเมื่อกระบวนการรับรองนั้นเชื่อถือได้ ตรวจวัดได้จริงว่าสิ่งที่ใช้เงินซื้อมานั้นไม่ปล่อยคาร์บอนไดออกไซด์หรือก๊าซเรือนกระจกอย่างแท้จริง และ REC ซึ่งแม้จะมีความถูกต้องแท้จริงที่ถูกขายแล้วจะไม่ถูกขายซ้ำอีก
เราคงไม่อาจปล่อยให้ผู้ผลิตไฟฟ้าจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียน “สร้าง” REC ขึ้นมาเอง เนื่องจากเป็นไปได้ที่การผลิตไฟฟ้านั้นจะไม่ได้ใช้ทรัพยากรพลังงานหมุนเวียนจริง หรือมีส่วนผสมจากเชื้อเพลิงอื่น หรืออาจทำให้เกิดการอ้างประโยชน์ต่อสิ่งแวดล้อมมากเกินกว่าประโยชน์ที่เกิดขึ้นจริง หากไม่มีคนที่มีศักยภาพและมีความเป็นกลางคอยควบคุมตรวจสอบหรือปราศจากกระบวนการตรวจวัดที่ชัดเจนเชื่อถือได้แล้ว ระบบการสร้างและการจำหน่ายจ่ายโอน REC อาจกลายเป็นการซ้ำเติมปัญหาสิ่งแวดล้อมได้
หนึ่งในหลักเกณฑ์และวิธีการออกและใช้ REC ซึ่งเป็นที่ยอมรับในระดับสากล ได้แก่ แนวปฏิบัติที่ออกและพัฒนาโดย International REC Standard Foundation ซึ่งเป็นองค์กรเอกชนไม่แสวงหากำไร แนวปฏิบัติดังกล่าวจะถูกเรียกโดยทั่วไปว่า “I-REC Standard”
มาตรฐานดังกล่าวเป็นการประมวลรวมหลักเกณฑ์ ข้อบังคับ และแนวปฏิบัติที่ดีที่สุด (best practice) ของกระบวนการติดตามตรวจสอบ (attribute tracking system) (ข้อมูลจาก I-REC Standard (February 2015)) หลักเกณฑ์เหล่านี้อาจไม่ได้มีสถานะเป็นกฎหมายที่ผูกพันรัฐหรือผู้ประกอบธุรกิจ แต่ถือได้ว่าแบบแผนแห่งพฤติกรรมที่พึงปฏิบัติตาม (ในมุมมองทางวิชาการอาจมีประเด็นต้องวิเคราะห์ต่อไปว่าหลักเกณฑ์เหล่านี้จะมีสถานะเป็น “Soft Law” ได้หรือไม่)
I-REC Standard อธิบายว่า บุคคลที่ประสงค์จะออก REC จะต้องลงทะเบียนในระบบ REC ซึ่งอาจเรียกว่าเป็นผู้เกี่ยวข้องส่วนของผู้ขายหรือเรียกว่า “REC Registrant” ในขณะเดียวกันบุคคลที่ประสงค์จะซื้อ REC นั้นก็อาจลงทะเบียนเป็นผู้เกี่ยวข้องส่วนของผู้ซื้อหรือเรียกว่า “Participant”
กลไกสำคัญของการออก REC คือ ผู้รับรอง หรือ ผู้ออก REC หรือ “Issuer” ตาม I-REC Standard ผู้ที่จะออก REC อาจเป็นหน่วยงานของรัฐ หรือ องค์กรอื่นใด ที่มีความเป็นอิสระในการดำเนินกระบวนการออก REC ซึ่งได้รับการสนับสนุนจากรัฐ ผู้รับรองและออก REC นี้ มีหน้าที่ควบคุมระบบการลงทะเบียนของฝ่ายผู้ขาย เช่น โรงไฟฟ้าที่ประสงค์จะออก REC ดำเนินการตรวจสอบและยืนยันความถูกต้องของข้อมูลเกี่ยวกับการผลิตไฟฟ้าของผู้ขาย และออก REC ตามข้อมูลที่ได้รับ ทั้งนี้ ผู้รับรอง REC นั้นจะต้องทำสัญญากับ I-REC Organization ซึ่งเป็นผู้ดูแลระบบทะเบียน
การซื้อขาย REC นั้นจะต้องเกิดโดยผ่านบัญชีการซื้อขาย (trade account) เพียงครั้งเดียว ข้อสำคัญคือการป้องกันมิให้ REC ที่ออกมานั้นถูกใช้ซ้ำ REC จะต้องอยู่ในบัญชีใดบัญชีหนึ่งเท่านั้น อย่างไรก็ตาม เจ้าของบัญชีฝ่ายผู้ขายมีอิสระที่ขาย REC แก่ผู้ซื้อคนใดก็ได้ เราอาจกล่าวได้ว่าในมิตินี้หลักเสรีภาพในการทำสัญญา (freedom of contract) ได้เข้ามีบทบาทในการสร้างกรอบแห่งนิติสัมพันธ์ในทางสัญญาเพื่อช่วยให้ระบบ REC ทำงานได้ และเมื่อ REC ถูกใช้แล้วจะถูกย้ายเข้าไปในบัญชีการไถ่ถอน (redemption account) ผู้ซื้อและผู้ขายอาจมีบัญชีไถ่ถอนหลายบัญชีได้
การแต่งตั้งผู้รับรองและออก REC นั้นเกิดขึ้นได้สองรูปแบบ แบบที่หนึ่ง คือ การแต่งตั้งขึ้นโดยรัฐผ่านคำสั่งหรือการออกกฎหมาย แบบที่สอง คือ การเลือกโดยผู้มีส่วนเกี่ยวข้องในตลาดตาม I-REC Standard
โดย I-REC Standard ระบุว่าคุณสมบัติสำคัญของการเป็นผู้รับรองและออก REC คือ “การให้คำมั่นว่าจะมีความเป็นอิสระ เชื่อถือได้ และมีความโปร่งใส” คำมั่นสัญญานี้จะถูกรวมเข้าเป็นส่วนหนึ่งของสัญญาที่ผู้ออก REC จะต้องทำกับ I-REC การทำสัญญาดังกล่าวมีวัตถุประสงค์เพื่อรักษาคุณภาพของกระบวนการออก REC ตามมาตรฐานและแนวปฏิบัติที่ออกโดย REC
ในประเทศไทย ผู้รับรองและออก REC แต่ผู้เดียว (ข้อมูล ณ วันที่ 4 กรกฏาคม 2566) คือการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) ซึ่งมีสถานะเป็น Local Issuer บุคคลที่ประสงค์จะซื้อ REC ต้องแจ้งความต้องการซื้อไปที่ผู้ขาย REC ซึ่งผู้ขาย REC จะรับการตรวจสอบและรับรอง REC จาก กฟผ. เมื่อดำเนินการตรวจสอบและรับรองแล้ว กฟผ. จะส่งมอบ REC ที่ผ่านการรับรองให้ผู้ซื้อ REC ผ่านระบบ Registry ของมาตรฐาน I-REC และในท้ายที่สุดผู้ซื้อ REC จะชำระค่า REC ให้กับผู้ขาย REC
หากพิจารณาจากมุมมองทางกฎหมายแล้ว ผู้เขียนมีความเห็นว่า กฟผ. มีอำนาจตามกฎหมายจัดตั้ง คือ พ.ร.บ.การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2511 ในการเป็นผู้รับรอง REC แม้ว่ากฎหมายจะไม่ได้บัญญัติถึงภารกิจในการเป็นผู้รับรองหรือออก REC เอาไว้อย่างชัดแจ้ง อย่างไรก็ตาม เมื่อ กฟผ. มีวัตถุประสงค์ตามมาตรา 6(2) ในการ “ดำเนินงานต่าง ๆ ที่เกี่ยวกับพลังงานไฟฟ้าแหล่งพลังงานอันได้มาจากธรรมชาติ เช่น น้ำ ลม ความร้อนธรรมชาติ แสงแดด แร่ธาตุ หรือเชื้อเพลิงเป็นต้นว่า น้ำมัน ถ่านหิน หรือก๊าซ รวมทั้งพลังงานปรมาณู เพื่อการผลิตพลังงานไฟฟ้า และงานอื่นที่ส่งเสริมกิจการของ กฟผ.” ผู้เขียนมีความเห็นว่าภารกิจดังกล่าวกว้างพอที่จะรองรับภารกิจในการเป็นผู้รับรอง REC และบทบาทของ กฟผ. ในปัจจุบันนั้นไม่ได้จำกัดเพียงการผลิตหรือรับซื้อไฟฟ้า หากแต่ยังมีบทบาทในการสร้างความมั่นคงและยั่งยืนทางพลังงานโดยการเป็นผู้ตรวจสอบและรับรองการผลิตไฟฟ้าจากทรัพยากรหมุนเวียนอีกด้วย
โดยสรุป ระบบกฎหมายไทยนั้นมีความพร้อมและศักยภาพที่จะรองรับการ “เกิดขึ้น” ของ REC โดยมีทั้งหน่วยงานของรัฐที่มีความเชี่ยวชาญและศักยภาพในการตรวจสอบการผลิตไฟฟ้าจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียนและดำเนินการออก REC ตามมาตรฐานสากล (โดยมีข้อสังเกตเพิ่มเติมว่าการประกอบการรับรองและออก REC นั้นไม่ได้ถูกบัญญัติให้เป็นกิจการไฟฟ้าที่ต้องขอรับใบอนุญาตจากคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงานตาม พ.ร.บ.ประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550) REC ที่ถูกสร้างขึ้นนั้นมีสถานะเป็นทรัพย์สินตามกฎหมายและถูกจำหน่ายจ่ายโอนได้ผ่านหลักเสรีภาพในการทำสัญญา
ผศ.ดร.ปิติ เอี่ยมจำรูญลาภ ผู้อำนวยการหลักสูตร LL.M. (Business Law)
หลักสูตรนานาชาติ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
โดย สำนักข่าวอินโฟเควสท์ (05 ก.ค. 66)
Tags: กฎหมายด้านพลังงาน, พลังงาน, พลังงานหมุนเวียน, ไฟฟ้า