ความสามารถของผู้ใช้ที่จะ “จ่าย” ค่าไฟฟ้าได้อย่างสมเหตุสมผลนั้นเป็นองค์ประกอบที่สำคัญของความมั่นคงทางพลังงานของประเทศ การกำกับดูแลอัตราหรือราคาค่าไฟฟ้าจึงเป็นภารกิจที่สำคัญประการหนึ่งของรัฐ แม้ในประเทศที่ได้พัฒนาให้เกิดตลาดพลังงานแล้วก็ตาม
ในระดับสากล เมื่อหน่วยงานของรัฐโดยเฉพาะอย่างยิ่งองค์กรกำกับดูแลกิจการพลังงานจะดำเนินการปรับเปลี่ยนโครงสร้างอัตรา หรือ ราคาค่าไฟฟ้า หน่วยงานของรัฐจะวิเคราะห์ถึงเหตุผล ความจำเป็นและผลกระทบของการปรับเปลี่ยนโครงสร้างอัตรา หรือ ราคาค่าไฟฟ้า โดยจะต้องดำเนินการประเมิน “ผลกระทบของการเปลี่ยนอัตราหรือราคาค่าไฟฟ้า” อย่างรอบคอบ
*เหตุผลและความจำเป็นในการกำกับดูแลโครงสร้างอัตราหรือราคาค่าไฟฟ้า
ในสหราชอาณาจักร การประเมินผลกระทบของการปรับเปลี่ยนโครงสร้างอัตรา หรือ ราคาค่าไฟฟ้าโดย Department for Business, Energy and Industrial Strategy (BEIS) จะเริ่มต้นจากการตระหนักถึงความจำเป็นในการที่องค์กรกำกับดูแลกิจการไฟฟ้ามีความจำเป็นต้อง “แทรกแซง” ตลาดในการกำหนดราคาค่าไฟฟ้า (Rationale for Intervention) เนื่องจากพลังงานนั้นเป็นสิ่งจำเป็นในการดำรงชีวิตของประชาชน และยังเป็น “ค่าใช้จ่าย” ที่แต่ละครัวเรือนมิอาจหลีกเลี่ยงได้ (Unavoidable Expenses) (ข้อมูลจาก Department for Business, Energy and Industrial Strategy (BEIS), ‘Energy Price Guarantee (EPG) – Domestic’ (BEIS, October 2022))
ในขณะที่องค์กรกำกับดูแลพลังงานของประเทศออสเตรเลียได้ระบุถึงทางเลือกที่จะไม่แทรกแซงการกำหนดราคาพลังงานโดยปล่อยให้ตลาดทำงานไปตามสภาพที่เป็นอยู่แล้ว (Status Quo Option) อย่างไรก็ตาม การเลือกที่จะไม่แทรกแซงราคาพลังงานเลยนั้นอาจส่งผลให้ราคาพลังงานอยู่ในระดับที่สูงและมีแนวโน้มที่จะเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง และอาจส่งผลเสียต่อผู้ใช้พลังงานในภาคครัวเรือนและภาคธุรกิจในท้ายที่สุด (ข้อมูลจาก Department of Treasury and Department of Climate Change, ‘Options to Provide Energy Price Relief’ (OIA, December 2022))
*วิเคราะห์ความสัมพันธ์ระหว่างพฤติกรรมของผู้ใช้ไฟฟ้ากับราคาค่าไฟฟ้า
การประเมินผลกระทบจากอัตราค่าไฟฟ้าสามารถพิจารณาจากความสัมพันธ์ระหว่างราคาที่เพิ่มสูงขึ้นกับพฤติกรรมการบริโภค เช่น หากค่าไฟฟ้ามีอัตราสูงขึ้น อาจส่งผลให้ผู้ใช้พลังงานหันไปเลือกใช้พลังงานที่ผลิตจากเชื้อเพลิงฟอสซิล (และส่งผลให้เกิดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่มากยิ่งขึ้น)
อย่างไรก็ตาม ในขณะเดียวกันผู้ใช้พลังงานบางกลุ่มก็อาจเลือกที่จะปรับเปลี่ยนพฤติกรรมให้มีการประหยัดพลังงานหรือใช้พลังงานอย่างมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้นได้ (ข้อมูลจาก Energy and Water Department (the World Bank Group), ‘Ghana: Poverty and Social Impact Analysis of Electricity Tariffs’ (ESMAP, December 2005))
National Association of Regulatory Utility Commissioners ของประเทศสหรัฐอเมริกาได้ให้คำอธิบายเอาไว้ว่า ราคาค่าไฟฟ้าควรจะต้องสะท้อนต้นทุนทั้งหมดที่เกิดขึ้นจากการประกอบกิจการไฟฟ้า (ซึ่งมีกิจกรรมที่ตกอยู่ภายใต้การกำกับดูแลตามกฎหมาย) โดยรวมถึงต้นทุนในการผลิต ส่ง จำหน่าย และค้าปลีกไฟฟ้า ตลอดจนต้นทุนอื่น ๆ เช่น ค่าเชื้อเพลิง ความผันผวนของอัตราแลกเปลี่ยน และอัตราเงินเฟ้อ (ข้อมูลจาก National Association of Regulatory Utility Commissioners, ‘Primer on the Impact of Electricity Tariff Reforms on Infrastructure Investment and Economic Development’)
ผลกระทบของอัตราค่าไฟฟ้านั้นสามารถพิจารณาได้จากปัจจัยต่าง ๆ เช่น คุณภาพชีวิตของผู้ใช้ไฟฟ้า คุณภาพของการให้บริการ ความมั่นคงเชื่อถือได้ของระบบไฟฟ้า และระดับของนวัตกรรมที่มีการพัฒนา โดยองค์กรกำกับดูแลการประกอบกิจการพลังงานมีภารกิจในการกำกับให้ราคาค่าไฟฟ้าที่ผู้ใช้ไฟฟ้าจ่ายนั้นเป็นราคาที่สะท้อนถึงราคาที่การบริโภคไฟฟ้านั้นได้ก่อขึ้นต่อระบบไฟฟ้า โดยจะต้องเป็นจำนวนที่ไม่มากหรือน้อยไปกว่าราคาดังกล่าว (ข้อมูลจาก National Association of Regulatory Utility Commissioners, ‘Primer on the Impact of Electricity Tariff Reforms on Infrastructure Investment and Economic Development)
*ข้อจำกัดของตลาดในการคุ้มครองประโยชน์ของผู้ใช้พลังงาน
ในต่างประเทศ โดยเฉพาะอย่างยิ่งประเทศที่เปิดให้มีการแข่งขันในกิจการผลิต ค้าส่ง และค้าปลีกไฟฟ้า ราคาไฟฟ้ายังมีความสัมพันธ์กับระดับของการแข่งขัน อย่างไรก็ตาม Department for Business, Energy and Industrial Strategy ของสหราชอาณาจักรได้ค้นพบว่าตลาดอาจไม่สามารถคุ้มครองประโยชน์ของผู้ใช้ไฟฟ้าได้อย่างเต็มที่ และอาจมีข้อจำกัดบางประการ ด้วยเหตุนี้ จึงความจำเป็นที่รัฐจะต้องเข้าแทรกแซงการทำงานของตลาด (ซึ่งยังอาจไม่มีการแข่งขันอย่างเต็มที่ หรือยังต้องใช้เวลาในการพัฒนา) ทั้งนี้ เพื่อคุ้มครองประโยชน์ของผู้ใช้ไฟฟ้า (ข้อมูลจาก Department for Business, Energy and Industrial Strategy, ‘Impact Assessment (IA): Domestic Gas and Electricity (Tariff Cap) Bill’)
ด้วยเหตุนี้ รัฐบาลของบางประเทศจึงออกกฎหมายเพื่อกำหนดเพดานราคาค่าไฟฟ้า (Price Cap Regulation) ยกตัวอย่างเช่น ในสหราชอาณาจักร มีกฎหมายที่กำหนดเพดานแบบชั่วคราวสำหรับ (Temporary) ราคาค่าไฟฟ้าในระดับการค้าปลีก ซึ่งอาจมีอัตราเพิ่มสูงขึ้นจาการผลิตไฟฟ้าจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียน ในขณะที่ยังคงสร้างแรงจูงใจให้ผู้ใช้ไฟฟ้าเปลี่ยนพฤติกรรมการใช้ไฟฟ้ามาเป็นการใช้ไฟฟ้าที่ผลิตจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียนให้มากยิ่งขึ้น (ข้อมูลจาก Department for Business, Energy and Industrial Strategy, ‘Impact Assessment (IA): Domestic Gas and Electricity (Tariff Cap) Bill’ (UK Gov, February 2018)) โดยกฎหมายสามารถกำหนดให้องค์กรกำกับดูแลกิจการไฟฟ้ามีหน้าที่ต้องทบทวนและตรวจสอบเพดานราคาดังกล่าวตามรอบเวลาที่กฎหมายกำหนด เช่น ทุก ๆ 6 เดือน (โปรดดู Domestic Gas and Electricity (Tariff Cap) Act 2018 ของสหราชอาณาจักร)
ก่อนที่จะออกกฎหมายกำหนดเพดานราคาค่าไฟฟ้าดังกล่าว รัฐบาลของต่างประเทศจะดำเนินการประเมินผลกระทบของการประกาศใช้กฎหมาย เช่น ในสหราชอาณาจักรนั้นได้มีการวิเคราะห์และประเมินผลกระทบอันเกิดจาก “ต้นทุน” ขององค์กรกำกับดูแลกิจการไฟฟ้าและก๊าซธรรมชาติในการประกาศใช้กฎหมายกำหนดเพดานราคา โดยเปรียบเทียบกับ “ผลประโยชน์” ที่สังคมจะได้รับ (Cost Benefit Analysis) (ข้อมูลจาก Department for Business, Energy and Industrial Strategy, ‘Impact Assessment (IA): Domestic Gas and Electricity (Tariff Cap) Bill’ (UK Gov, February 2018))
ในต่างประเทศ (ตัวอย่างจากประเทศเคนยา) การวิเคราะห์และประเมินผลกระทบจากการออกกฎหมายเกี่ยวกับการกำหนดอัตราค่าบริการในกิจการไฟฟ้านั้นมีอยู่หลากหลายปัจจัย เช่น ผลกระทบด้านการเงิน เศรษฐกิจ สิ่งแวดล้อม และอุปสรรคในการบังคับใช้กฎหมาย โดยอาศัยปัจจัยที่ใช้ในการประเมินผลกระทบ เช่น กรอบทางกฎหมายและนโยบายสำหรับการกำหนดข้อบังคับทางกฎหมายว่าด้วยการกำหนดอัตราค่าไฟฟ้า องค์ประกอบและหลักการคำนวณอัตราค่าไฟฟ้า กระบวนการอนุมัติและทบทวนอัตราค่าไฟฟ้า การสร้างความเป็นธรรมสำหรับผู้ด้อยโอกาสหรือผู้ใช้พลังงานที่มีความเปราะบาง กระบวนการจัดทำรายงาน การติดตามตรวจสอบ และการสร้างความโปร่งใส การสร้างแรงจูงใจและบทกำหนดโทษ และระยะเวลาการควบคุมอัตราค่าไฟฟ้า (ข้อมูลจาก Energy & Petroleum Regulatory Authority, ‘Regulation Impact Assessment (RIA) Study for Draft Electricity Tariffs and Regulatory Accounts Regulations in Kenya’ (EPRA, December 2022)
*ประเด็นข้อกฎหมายและบทบาทขององค์กรกำกับดูแลในยุคเปลี่ยนผ่านทางพลังงาน
ในยุคของการเปลี่ยนผ่านทางพลังงานซึ่งองค์กรกำกับดูแลกิจการพลังงานนั้นจะมีบทบาทสำคัญในการส่งเสริมการผลิตและใช้ไฟฟ้าจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียน “อัตราราคาค่าไฟฟ้า” นับเป็นปัจจัยที่สำคัญประการหนึ่งที่รัฐจะใช้เพื่อสร้างแรงจูงใจในการลงทุนเพื่อผลิตไฟฟ้าจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียน อย่างไรก็ตาม การดำเนินการดังกล่าวอาจส่งผลกระทบต่อตลาดและผู้ใช้ไฟฟ้าได้
1) การกำหนดราคารับซื้อ: Feed-in Tariff (FiT) และผลประโยชน์ทางด้านภาษี
ในต่างประเทศ FiT ตลอดจนการให้ผลประโยชน์ทางภาษีถูกใช้เพื่อส่งเสริมการลงทุนและใช้ทรัพยากรพลังงานหมุนเวียนโดยกำหนดราคารับซื้อไฟฟ้าที่ผลิตจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียนผ่านสัญญาซื้อขายไฟฟ้า (Power Purchase Agreement) โดยมักจะมีการกำหนดราคารับซื้อต่อกิโลวัตต์/ชั่วโมง สมมติฐานในการดำเนินนโยบายดังกล่าวคือหากมีการประกันราคาการรับซื้อเพิ่มขึ้น การผลิตและใช้ไฟฟ้าที่ผลิตจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียนจะเพิ่มสูงขึ้น ซึ่งจะส่งผลให้การผลิตไฟฟ้าจากเชื้อเพลิงฟอสซิลลดลง แต่อาจส่งผลให้ราคาไฟฟ้าเพิ่มสูงขึ้นและกระทบกับพฤติกรรมการบริโภคได้ โดยสามารถแสดงได้ตามตารางที่ผู้เขียนพัฒนาขึ้นจาก Initiative for Climate Action Transparency, ‘Renewable Energy Methodology: Assessing the Greenhouse Gas Impacts of Renewable Energy Policies’ (ICAT, 2022)
2) หน้าที่และอำนาจขององค์กรกำกับดูแล
ดังที่ได้แสดงในตารางจะเห็นได้ว่าการประเมินผลกระทบของนโยบายการประกันราคา/การให้ประโยชน์ทางภาษีเพื่อการลงทุนและผลิตไฟฟ้าจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียนนั้นมีความจำเป็นที่จะต้องมีการเก็บข้อมูลอันเป็นกระทบจากนโยบาย นโยบายประกันราคาการรับซื้อไฟฟ้าที่ผลิตจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียนตลอดจนผลประโยชน์ด้านภาษีสามารถส่งผ่าน (Pass On) หรือส่งผลกระทบต่อราคาพลังงานที่ผู้ใช้ไฟฟ้าต้องจ่ายในท้ายที่สุด เนื่องจากมีความเป็นไปได้ที่ต้นทุนการผลิตไฟฟ้าจะเพิ่มสูงขึ้นจากการใช้เทคโนโลยีพลังงานหมุนเวียน (หากเปรียบเทียบกับการผลิตจากเชื้อเพลิงฟอสซิล)
การรวมเอาต้นทุนดังกล่าวสอดคล้องกับหลักเกณฑ์การกำหนดอัตราค่าบริการในกิจการไฟฟ้าตามมาตรา 65 แห่งพระราชบัญญัติกาประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 ซึ่งบัญญัติให้การกำหนดอัตราค่าบริการของผู้รับใบอนุญาตประกอบกิจการไฟฟ้านั้นจะต้อง “สะท้อนถึงต้นทุนที่แท้จริงและคำนึงถึงผลตอบแทนที่เหมาะสมของการลงทุนของการประกอบกิจการพลังงานที่มีประสิทธิภาพ” เช่น เดียวกับองค์กรกำกับดูแลกิจการพลังงานในต่างประเทศ กกพ. ของประเทศไทยจะต้องพิจารณาถึง “ต้นุทนที่แท้จริง” ของการผลิตไฟฟ้าจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียนซึ่งอาจมีต้นทุนที่ลดลงจากการผลิต RE Equipment ในปริมาณที่มากขึ้นได้
โดยสรุป ผู้เขียนมีความเห็นว่าการกำกับดูแลอัตราหรือราคาค่าไฟฟ้าในปัจจุบันนั้นมีความท้าทายในหลากหลายมิติ ในด้านหนึ่งราคาค่าไฟฟ้าที่ผู้ใช้ไฟฟ้าต้องจ่ายนั้น “ไม่ควรสูง” เกินไปจนเป็นภาระในการดำรงชีวิต แต่ขณะเดียวกันก็ “ไม่ควรต่ำ” จนไม่สะท้อนถึงต้นทุนที่แท้จริง โดยเฉพาะอย่างในกรณีที่จะต้องมีการรวมเอาต้นทุนด้านสิ่งแวดล้อมและการเพิ่มขึ้นของสัดส่วนการใช้ไฟฟ้าที่ผลิตจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียน ดังนั้น ภารกิจที่สำคัญขององค์กรกำกับดูแลตลาดไฟฟ้านั้นจะต้องรักษาสมดุลหรือดุลยภาพดังกล่าว
ผศ.ดร.ปิติ เอี่ยมจำรูญลาภ ผู้อำนวยการหลักสูตร LL.M. (Business Law)
หลักสูตรนานาชาติ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
โดย สำนักข่าวอินโฟเควสท์ (12 เม.ย. 66)
Tags: Power of The Act, ค่าไฟฟ้า, พลังงาน