องค์การพลังงานระหว่างประเทศ (International Energy Agency หรือ IEA) ได้แสดงบทวิเคราะห์ในรายงาน “Gas Market Liberalization Reform” (เผยแพร่ในเดือนพฤษภาคม 2019) ว่าก๊าซธรรมชาติถือเป็นเชื้อเพลิงอเนกประสงค์ (Versatile Fuel) ซึ่งเป็นที่ต้องการมากขึ้นเรื่อย ๆ โดยมีเหตุผลส่วนหนึ่งจากการที่ก๊าซธรรมชาติก่อก๊าซเรือนกระจกและก่อมลพิษทางอากาศน้อยกว่าเชื้อเพลิงฟอสซิลชนิดอื่น โดยทวีปเอเชียและภูมิภาคเอเชียแปซิฟิกเป็นพื้นที่ที่จะมีความต้องการก๊าซธรรมชาติเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ
เพื่อตอบสนองต่อความต้องการดังกล่าว หลายประเทศได้ดำเนินการ “ปฏิรูป” โครงสร้างกิจการ (Structural Reform) เพื่อเพิ่มการแข่งขันในกิจการก๊าซธรรมชาติโดยมุ่งเกิดราคาก๊าซธรรมชาติตามกลไกตลาด ในรายงานดังกล่าว IEA ได้ยกตัวอย่างถึงการเปิดเสรีกิจการก๊าซธรรมชาติในประเทศญี่ปุ่นโดยอธิบายว่าประเทศญี่ปุ่นนั้นได้เร่ง (Accelerate) กระบวนการเปิดเสรีกิจการก๊าซธรรมชาติเพื่อให้เกิดการแข่งขันในกิจการค้าปลีกไฟฟ้าอย่างเต็มรูปแบบ (Full Liberalization of Downstream Market) ตั้งแต่ปี ค.ศ. 2017 การเปิดเสรีดังกล่าวจะมีส่วนเหมือนหรือคล้ายกับการเปิดเสรีกิจการไฟฟ้า (ตามที่ได้นำเสนอใน Power of the Act EP 23) หรือไม่และอย่างไร และที่สำคัญคือประเทศไทยจะสามารถเรียนรู้อะไรจากประสบการณ์ของประเทศญีปุ่นได้บ้าง เราลองมาค้นคำตอบกันใน EP 24 นี้
*ความเป็นมาในอดีต
ก๊าซธรรมชาติถูกค้นพบในประเทศญี่ปุ่นตั้งแต่ก่อนปี ค.ศ.1645 ในช่วงเวลาดังกล่าวก๊าซธรรมชาติถูกใช้ประโยชน์โดยครัวเรือนในบริเวณที่มีการค้นพบก๊าซธรรมชาติเท่านั้น ต่อมาการใช้ก๊าซธรรมชาติเพื่อผลิตแสงสว่างเกิดขึ้นในประเทศญี่ปุ่นในปี ค.ศ. 1872 (ข้อมูลจาก Hideo Taki, ‘The Gas Industry in Japan’ (Columbia Business School, June 1996)
อย่างไรก็ตาม กรณีมีข้อสังเกตว่าประเทศญี่ปุ่นไม่ได้มีแหล่งผลิตก๊าซธรรมชาติเป็นของตัวเอง ดังนั้น ก๊าซธรรมชาติที่บริโภคในประเทศ (ร้อยละ 97) เกิดจากการนำเข้าจากต่างประเทศ (โดยเฉพาะอย่างยิ่งประเทศในตะวันออกกลางและเอเชียตะวันออกเฉียงใต้) (ข้อมูลจาก Ronald Soligo, ‘Facilitating Development of the Natural Gas Market in Japan: Pipelines and Gas Law)
ก๊าซธรรมชาติทั้งหมดที่ถูกนำเข้ามานั้นจะอยู่ในรูปของก๊าซธรรมชาติเหลว (LNG) โดยก๊าซธรรมชาติเกือบทั้งหมดจะถูกใช้เพื่อการผลิตไฟฟ้าและใช้เป็นวัตถุดิบในอุตสาหกรรมปิโตรเคมี โดยกิจการผลิตไฟฟ้าจะเป็นผู้บริโภคก๊าซธรรมชาติไปถึง 2 ใน 3 ส่วน และมีเพียงร้อยละ 5 ของก๊าซธรรมชาติที่ถูกนำเข้ามาเท่านั้นที่จะมีการบริโภคในชุมชนโดยผ่านระบบจำหน่ายก๊าซธรรมชาติ
ในอดีตกิจการก๊าซธรรมชาติ (ในเมือง) เป็นตลาดที่ถูกผูกขาดโดยผู้ประกอบการเพียงรายเดียวซึ่งให้บริการในพื้นที่นั้น ๆ โครงสร้างกิจการในลักษณะการผูกขาดดังกล่าว ส่งผลให้ไม่มีการปรับราคาและการพัฒนาคุณภาพการให้บริการ ผู้ประกอบกิจการก๊าซธรรมชาติรายใหญ่ในประเทศญี่ปุ่น ได้แก่ Tepco (Gas Division) Osaka Gas และ Tokyo Gas เป็นทั้งผู้นำเข้า ขนส่ง เก็บรักษา และจำหน่ายก๊าซธรรมชาติ ผู้ประกอบกิจการก๊าซธรรมชาติ (Gas Utilities) ในประเทศญี่ปุ่นจะได้รับสิทธิในการผูกขาดในพื้นที่ที่ตนได้รับอนุญาต (Regional Monopolies)
*การ “ทยอย” เปิดให้มีการแข่งขันและการพัฒนากฎหมายเพื่อการกำกับดูแล
อุตสาหกรรมก๊าซธรรมชาติในประเทศญี่ปุ่นเป็นอุตสาหรรมที่ประกอบกิจการโดยเอกชนเป็นหลัก ก๊าซธรรมชาติส่วนใหญ่ที่ถูกนำเข้าในประเทศญี่ปุ่นนั้นจะถูกใช้เพื่อการผลิตไฟฟ้า กิจการก๊าซธรรมชาติในเมืองใหญ่นั้นประกอบการโดยผู้ประกอบการเอกชนในลักษณะของการผูกขาดและรวมตัวกันในแนวดิ่ง (Vertically Integrated) ในพื้นที่การให้บริการตามภูมิภาคต่าง ๆ โดยมีผู้ประกอบกิจการก๊าซธรรมชาติรายใหญ่จำนวน 4 รายได้แก่ Tokyo Gas, Osaka Gas, Toho Gas และ Saibu Gas ซึ่งเป็นผู้จัดหาก๊าซธรรมชาติประมาณ 3 ใน 4 ของปริมาณก๊าซธรรมชาติในตลาดก๊าซธรรมชาติ (และเป็นเจ้าของระบบโครงข่ายก๊าซธรรมชาติอีกด้วย)
ใน ปี ค.ศ. 1995 ประเทศญี่ปุ่นเริ่มนโยบายการเปิดเสรีกิจการก๊าซธรรมชาติในส่วนของกิจการค้าปลีกสำหรับผู้ใช้ก๊าซธรรมชาติรายใหญ่ โดยทยอยเพิ่มการเปิดเสรีไปตามเวลา (ใน ปี ค.ศ. 1999 ค.ศ. 2004 และ ค.ศ. 2007) ซึ่งสามารถแสดงได้ตามตามตารางที่ 1*
ในแง่ของการกำกับดูแลกิจการก๊าซธรรมชาตินั้น ประเทศญี่ปุ่นได้ตรา Gas Business Act (1954) ขึ้นเพื่อกำกับดูแลกิจการก๊าซธรรมชาติในส่วนของกิจการค้าปลีกและกิจการขนส่งก๊าซธรรมชาติโดยจะต้องขึ้นทะเบียนหรือขอรับใบอนุญาตจากกระทรวงเศรษฐกิจ การค้า และอุตสาหกรรมญี่ปุ่น (Ministry of International Trade and Industry หรือ “METI” แล้วแต่กรณี ในส่วนของกิจการก๊าซธรรมชาตินั้น Gas Business Act (ค.ศ. 1954) เปิดโอกาสให้มีการประกอบกิจการและการแข่งขันในกิจการก๊าซธรรมชาติต่าง ๆ ดังต่อไปนี้
1) กิจการค้าปลีกก๊าซธรรมชาติ (Retail Service) ซึ่งหมายถึง ธุรกิจการจัดหาก๊าซธรรมชาติผ่านทางท่อส่งก๊าซเพื่อตอบสนองต่อความต้องการของผู้ใช้ก๊าซธรรมชาติ
2) กิจการให้บริการท่อส่งก๊าซธรรมชาติ (General Gas Pipeline Service) ซึ่งหมายถึง ธุรกิจการให้บริการขนส่งก๊าซธรรมชาติ (การให้บริการซึ่งบุคคลหนึ่งได้รับก๊าซธรรมชาติผ่านทางท่อส่งก๊าซธรรมชาติจากบุคคลอีกคนหนึ่งซึ่งประกอบธุรกิจจัดหาก๊าซธรรมชาติ) ในพื้นที่ของผู้ให้บริการผ่านท่อส่งก๊าซธรรมชาติ และให้หมายรวมถึงธุรกิจการรักษาปริมาณการจัดหาก๊าซธรรมชาติเพื่อตอบสนองความต้องการในพื้นที่ให้บริการอีกด้วย
3) กิจการให้บริการท่อส่งก๊าซธรรมชาติเฉพาะที่ (Specified Gas Pipeline Service Business) ซึ่งหมายถึงธุรกิจการให้บริการขนส่งก๊าซธรรมชาติ ณ จุดที่กำหนด (Specified Service Point) ผ่านทางท่อส่งก๊าซซึ่งผู้ให้บริการเป็นผู้ประกอบการ
4) กิจการผลิตก๊าซธรรมชาติ (Gas Manufacturing Business) ซึ่งหมายถึง ธุรกิจการผลิตก๊าซธรรมชาติโดยใช้โรงงานเก็บรักษาก๊าซธรรมชาติเหลว (Liquefied Gas Storage Facility)
นอกจาก METI แล้ว ประเทศญี่ปุ่นยังได้มอบหมายภารกิจให้คณะกรรมการแข่งทางการค้าที่เป็นธรรม (Fair Trade Commission หรือ “JFTC”) เพื่อดำเนินการให้บรรลุวัตถุประสงค์ของ Antimonopoly and Fair Trade Maintenance Act 1947 หรือ “AML”) โดย JFTC ทำหน้าที่เป็นผู้ดำเนินการในเรื่องเกี่ยวกับการแข่งขันทางการค้าต่าง ๆ เช่น กฎระเบียบเกี่ยวกับการผูกขาดในภาคเอกชน กฎระเบียบเกี่ยวกับข้อจำกัดการแข่งขันที่ไม่สมเหตุสมผล กฎระเบียบเกี่ยวกับการปฏิบัติอันเป็นธรรม กฎระเบียบเกี่ยวกับสถานการณ์การผูกขาดหลังจากการแก้ไขกฎหมายในปี ค.ศ. 1999
AML ไม่ได้กำหนดให้กิจการไฟฟ้าและก๊าซธรรมชาติเป็นกิจการที่ได้รับการยกเว้นอีกต่อไป (สิ่งที่ได้รับยกเว้น ได้แก่ การกระทำอันเป็นการใช้สิทธิตามกฎหมายว่าด้วยลิขสิทธิ์ สิทธิบัตร ผลิตภัณฑ์อรรถประโยชน์ การออกแบบ หรือเครื่องหมายการค้า) ด้วยเหตุนี้ AML ตลอดจนกฎหมายลำดับรองและแนวการปฏิบัติที่ออกตาม AML จึงใช้บังคับกับการประกอบกิจการไฟฟ้าและก๊าซธรรมชาติในประเทศญี่ปุ่นด้วย
*การเปิดให้มีการแข่งขันในการค้าปลีกก๊าซธรรมชาติอย่างเต็มรูปแบบ
ก่อนปี ค.ศ. 2017 การค้าปลีกก๊าซธรรมชาติที่ถูกเปิดเสรี (Liberalized) นั้น มีทั้งส่วนที่ถูกเปิดให้มีการแข่งขันกับส่วนที่ไม่มีการแข่งขัน กล่าวคือ ผู้ใช้ก๊าซธรรมชาติที่บริโภคก๊าซธรรมชาติตั้งแต่ 100,000 ลูกบาศก์เมตรขึ้นไปจะสามารถซื้อขายกันได้ในตลาด ในขณะที่ผู้ใช้ก๊าซธรรมชาติในปริมาณที่ต่ำกว่านั้นยังไม่มีการซื้อขายกันในตลาดที่มีการแข่งขันระดับค้าปลีก การเปิดให้มีการแข่งขันในการค้าปลีกก๊าซธรรมชาติอย่างเต็มรูปแบบตั้งแต่ปี ค.ศ. 2017 มีวัตถุประสงค์ให้ผู้ใช้ก๊าซธรรมชาติมีสิทธิเลือกซื้อก๊าซธรรมชาติที่ผู้ค้าปลีกหลายรายเสนอราคาแข่งขันกัน ดังที่ได้แสดงตามตารางที่ 2*
Japan Gas Association (หรือ JGA) อธิบายว่าเมื่อมีการเปิดเสรีกิจการค้าปลีกก๊าซธรรมชาติอย่างเต็มรูปแบบแล้วการประกอบกิจการก๊าซธรรมชาติในเขตเมืองของประเทศญี่ปุ่นนั้นจะสามารถแบ่งออกเป็นการประกอบกิจการผลิตก๊าซธรรมชาติ (LNG Terminals) ผู้ประกอบกิจการท่อจำหน่ายก๊าซธรรมชาติ (Gas Pipelines) และผู้ประกอบกิจการค้าปลีกก๊าซธรรมชาติ
ในทางทฤษฎีแล้ว ภายใต้โครงสร้างกิจการก๊าซธรรมชาติในลักษณะนี้ การผูกขาดการค้าปลีกก๊าซธรรมชาติจะต้องยุติลงและจะไม่มีการกำกับอัตราค่าก๊าซธรรมชาติ ผู้ประกอบกิจการค้าปลีกก๊าซธรรมชาติต่างมีสิทธิเสนอขายก๊าซธรรมชาติให้แก่ผู้ใช้ก๊าซธรรมชาติ อย่างไรก็ตาม การประกอบกิจการระบบท่อก๊าซธรรมชาติยังเป็นกิจการที่มีลักษณะผูกขาดโดยธรรมชาติและไม่มีการเปิดเสรีในกิจการส่วนนี้ (กล่าวคือมองกิจการค้าปลีกก๊าซธรรมชาติแยกจากกิจการระบบโครงข่ายก๊าซธรรมชาติ)
นอกจากนี้ JGA ยังได้ตั้งข้อสังเกตว่าผู้ประกอบกิจการค้าปลีกก๊าซธรรมชาติรายใหญ่สามรายได้แก่ Tokyo Gas, Osaka Gas and Toho Gas เป็นผู้ประกอบการที่มีลูกค้าจำนวนมากและยังเป็นเจ้าของระบบท่อก๊าซธรรมชาติขนาดใหญ่ (large-scale pipe networks) ดังนั้น จึงจะต้องมีการดำเนินการเพื่อให้เกิดสภาพที่เอื้ออำนวยต่อการแข่งขันในระดับค้าปลีกให้มากยิ่งขึ้น รัฐบาลของประเทศญี่ปุ่นมีแผนที่บังคับให้บริษัททั้งสามนี้มีการแยกส่วนกิจการระบบท่อก๊าซธรรมชาติออกจากกิจการอื่นโดยจะต้องเป็นการแยกทางกฎหมายให้การประกอบกิจการท่อก๊าซธรรมชาตินั้นเป็นกิจการของนิติบุคคลอีกรายที่มีความเป็นอิสระจากการประกอบกิจการอื่น เช่น การค้าปลีกก๊าซธรรมชาติ
โดยสรุป การเปิดเสรีและเพิ่มการแข่งขันในกิจการก๊าซธรรมชาติในประเทศญี่ปุ่นนั้นมีลักษณะของการ “ทยอย” เปิดให้มีการแข่งขันและพัฒนาตลาด โดยเริ่มต้นจากการเปิดโอกาสให้ผู้ใช้ก๊าซธรรมชาติที่ใช้ก๊าซธรรมชาติจำนวนมากมีโอกาสซื้อก๊าซธรรมชาติในตลาดที่มีการแข่งขันและทยอยเปิดโอกาสให้ผู้ใช้ก๊าซธรรมชาติที่ใช้ก๊าซธรรมชาติในปริมาณน้อยลงสามารถซื้อก๊าซธรรมชาติในระดับค้าปลีกได้ จนกระทั่งการค้าปลีกก๊าซธรรมชาติในพื้นที่เมืองผ่านทางท่อก๊าซให้แก่ผู้ใช้ก๊าซธรรมชาติทุกรายกลายเป็นกิจการที่สามารถดำเนินการผ่านตลาดค้าปลีกที่ปล่อยให้ราคาก๊าซธรรมชาตินั้นสะท้อนอุปสงค์และอุปทาน
ในขณะที่กฎหมายจะได้ถูกพัฒนาควบคู่ไปกับกระบวนการเปิดเสรีดังกล่าว เช่น การพัฒนาระบบใบอนุญาตเพื่อเปิดโอกาสให้ผู้ประกอบการสามารถเข้าสู่ตลาดก๊าซธรรมชาติที่มีการพัฒนาขึ้น ให้อำนาจแก่หน่วยงานเช่น JFTC กำกับดูแลเพื่อป้องกันพฤติกรรมที่ไม่เป็นธรรมต่อการแข่งขันในกิจการก๊าซธรรมชาติ นอกจากนี้ ยังควรมีการบังคับให้ต้องมีการแบ่งแยกตัวผู้ประกอบการระบบท่อก๊าซธรรมชาติซึ่งเป็นกิจการที่มีลักษณะผูกขาดโดยธรรมชาติออกจากกิจการก๊าซธรรมชาติอื่น (เช่น กิจการค้าปลีกก๊าซธรรมชาติ) ซึ่งเป็นกิจการที่สามารถแข่งขันกันได้
ผศ.ดร.ปิติ เอี่ยมจำรูญลาภ ผู้อำนวยการหลักสูตร LL.M. (Business Law)
หลักสูตรนานาชาติ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
โดย สำนักข่าวอินโฟเควสท์ (01 มี.ค. 66)
Tags: Power of The Act, ก๊าซธรรมชาติ, องค์การพลังงานระหว่างประเทศ, เชื้อเพลิง