การวิเคราะห์ว่าคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) จะให้อนุญาตการรวมกิจการระหว่างผู้รับใบอนุญาตประกอบกิจการพลังงานตามคำขอหรือไม่นั้นจะต้องอาศัยการวิเคราะห์ถึงแนวโน้มในการก่อผลกระทบต่อการแข่งขัน ผู้ใช้พลังงาน ความมั่นคงทางพลังงาน และประโยชน์สาธารณะ (ตามข้อ 11 ของระเบียบคณะกรรมการำกับกิจการพลังงานว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการรวมกิจการและการถือหุ้นไขว้ในกิจการพลังงาน พ.ศ. 2565) หากการรวมกิจการ “ส่งผลเป็นการจำกัดการแข่งขัน” กกพ. ก็อาจไม่อนุญาตให้มีการรวมธุรกิจได้
คำถามที่ตามมาจึงได้แก่การแข่งขันในกิจการพลังงานควรจะถูก “นิยาม” อย่างไร และข้อจำกัดการแข่งขันในกิจการพลังงานนั้นจะถูก “วัด” อย่างไร เพื่อตอบคำถามดังกล่าวผู้เขียนจะอธิบายถึง ตลาดที่เกี่ยวข้องและคู่แข่งขันในตลาดที่เกี่ยวข้อง ผลกระทบในแนวราบและแนวตั้งที่เกิดขึ้น (หรืออาจเกิดขึ้น) จากการรวมกิจการ และอุปสรรคการเข้าสู่ตลาดที่เกี่ยวข้องหลังจากการรวมกิจการ
การแข่งขันสามารถเกิดขึ้นใน “ตลาด” ซึ่งเป็นสถานที่หรือระบบ (ไม่ว่าเป็นสถานที่ในเชิงกายภาพและสถานที่ที่ไม่ได้มีลักษณะทางกายภาพเช่นพื้นที่หรือระบบทางออนไลน์) ที่มีการเสนอขายสินค้าและบริการโดยผู้ขายหลายราย ในขณะที่ผู้ซื้อมีสิทธิเลือกที่จะเข้าซื้อสินค้าหรือบริการตามความต้องการของตน ภายใต้สภาพการณ์เช่นนี้ ผู้ขายย่อมมีแรงจูงใจที่จะเสนอสินค้าและบริการที่ดีที่สุดหรือถูกที่สุดให้กับผู้ซื้อเพื่อให้ผู้ซื้อตัดสินใจซื้อสินค้าและบริการจากตน
ในทางวิชาการ Huseyin Cagri CORLU ได้อธิบายถึงประเภทของตลาดไฟฟ้าและก๊าซธรรมชาติเอาไว้ในบทความวิชาการชื่อ “Identifying Relevant Markets in the EU Energy Sector: Experience and Prospects” ดังนี้
ตลาดก๊าซธรรมชาติ ได้แก่ (1) ตลาดก๊าซธรรมชาติขั้นต้น (upstream) (ประกอบด้วยตลาดสำรวจผลิตก๊าซธรรมชาติ ตลาดจัดหาก๊าซธรรมชาติ ตลาดก๊าซธรรมชาติเหลว (LNG) ตลาดก๊าซมูลค่าต่ำ/ก๊าซมูลค่าสูง (L-gas/H-gas)) (2) ตลาดก๊าซธรรมชาติขั้นกลาง (mid-stream) (ประกอบด้วยตลาดระบบส่งก๊าซธรรมชาติ (transmission of natural gas) ตลาดระบบจำหน่ายก๊าซธรรมชาติ (distribution of natural gas) และตลาดระบบกักเก็บก๊าซธรรมชาติ) และ (3) ตลาดก๊าซธรรมชาติขั้นปลาย (downstream) (ประกอบด้วยตลาดค้าส่งก๊าซธรรมชาติและตลาดค้าปลีกก๊าซธรรมชาติ) ส่วนตลาดไฟฟ้า ได้แก่ ตลาดผลิตและค้าส่งไฟฟ้า (generation and wholesale services) ตลาดบริการระบบส่ง (transmission services) ตลาดบริการระบบจำหน่าย (distribution services) และตลาดบริการค้าปลีก (retail services)
สำหรับประเทศไทย การกำหนดนิยามตลาดและขอบเขตตลาดที่เกี่ยวข้องจะเป็นไปตามข้อ 6 ของระเบียบคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงานว่าด้วยนิยามตลาดและขอบเขตตลาดการให้บริการพลังงานที่เกี่ยวข้อง พ.ศ. 2565 ซึ่ง กกพ. จะพิจารณาจากประเภทใบอนุญาตการประกอบกิจการพลังงานเป็นหลัก และพิจารณาพื้นที่ทางภูมิศาสตร์ในการให้บริการพลังงาน และสภาพการแข่งขัน โดยประเภทของใบอนุญาตการประกอบกิจการพลังงานนั้นจะเป็นตามประกาศคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน เรื่อง การกำหนดประเภทและอายุใบอนุญาตการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2551
ตามประกาศ กกพ. เรื่อง การกำหนดประเภทและอายุใบอนุญาตการประกอบกิจการพลังงาน ใบอนุญาตการประกอบกิจการก๊าซธรรมชาติมีสี่ประเภท ดังนี้ (1) ใบอนุญาตขนส่งก๊าซธรรมชาติทางท่อผ่านระบบส่งก๊าซธรรมชาติ ออกให้แก่ผู้ประกอบกิจการขนส่งก๊าซธรรมชาติทางท่อผ่านระบบส่งก๊าซธรรมชาติ (2) ใบอนุญาตจัดหาและค่าส่งก๊าซธรรมชาติ ออกให้แก่ผู้จัดหาและค่าส่งก๊าซธรรมชาติจากจุดซื้อขายก๊าซธรรมชาติผ่านระบบส่งก๊าซธรรมชาติไปยังจุดจ่ายก๊าซธรรมชาติให้แก่ผู้ซื้อ (3) ใบอนุญาตค้าปลีกก๊าซธรรมชาติผ่านระบบจำหน่ายก๊าซธรรมชาติ ออกให้แก่ผู้จำหน่ายก๊าซธรรมชาติจากจุดซื้อขายก๊าซธรรมชาติผ่านระบบจำหน่ายก๊าซธรรมชาติไปยังจุดจ่ายก๊าซธรรมชาติให้แก่ผู้ซื้อ (4) ใบอนุญาตเก็บรักษาและแปรสภาพก๊าซธรรมชาติจากของเหลวเป็นก๊าซ ออกให้แก่ผู้ประกอบกิจการเก็บรักษาและแปรสภาพก๊าซธรรมชาติจากของเหลวเป็นก๊าซ
ส่วนใบอนุญาตประกอบกิจการไฟฟ้ามีห้าประเภท ดังนี้ (1) ใบอนุญาตผลิตไฟฟ้า ออกให้แก่ผู้ผลิตไฟฟ้า (2) ใบอนุญาตระบบส่งไฟฟ้า ออกให้แก่ผู้ประกอบกิจการระบบส่งไฟฟ้า (3) ใบอนุญาตระบบจำหน่ายไฟฟ้า ออกให้แก่ผู้ประกอบกิจการระบบจำหน่ายไฟฟ้า (4) ใบอนุญาตจำหน่ายไฟฟ้า ออกให้แก่ผู้ประกอบกิจการจำหน่ายไฟฟ้าให้แก่ผู้ใช้ไฟฟ้า ซึ่งมิใช่ผู้รับใบอนุญาตประกอบกิจการไฟฟ้า
เมื่อพิจารณาแนวทางการกำหนดนิยามของตลาดไฟฟ้าและก๊าซธรรมชาติประกอบกับประเภทของใบอนุญาตที่ กกพ. ประกาศกำหนดแล้ว จะเห็นได้ว่าการกำหนดตลาดก๊าซธรรมชาติและตลาดไฟฟ้า (ซึ่งจะทำให้เห็นว่ามี “มีผู้ประกอบการใดบ้าง” ในตลาดนั้น ๆ) สามารถแบ่งได้ตามใบอนุญาต เช่น ในตลาดผลิตและค้าส่งไฟฟ้านั้นหากเป็นกรณีที่ผู้รับใบอนุญาตประกอบกิจการผลิตไฟฟ้าประสงค์จะรวมกิจการกับผู้รับใบอนุญาตผลิตไฟฟ้าอีกรายหนึ่งย่อมเป็นการรวมกิจการระหว่างผู้รับใบอนุญาตในตลาดเดียวกัน คู่แข่งในตลาดนี้ย่อมได้แก่ ผู้ผลิตและค้าส่งไฟฟ้ารายอื่น แต่หากเป็นกรณีที่ผู้รับใบอนุญาตผลิตไฟฟ้าประสงค์จะรวมกิจการกับผู้รับใบอนุญาตค้าปลีกก๊าซธรรมชาติผ่านระบบจำหน่ายก๊าซธรรมชาติย่อมเป็นการรวมกิจการที่ของผู้ประกอบการที่อยู่คนละตลาดกัน การระบุถึงคู่แข่งจึงต้องระบุถึงทั้งผู้รับใบอนุญาตผลิตไฟฟ้าและผู้ค้าปลีกก๊าซธรรมชาติผ่านระบบจำหน่ายก๊าซธรรมชาติ
การรวมกิจการแนวราบ (Horizontal) เป็นการรวมกิจการของผู้รับใบอนุญาตที่ประกอบธุรกิจเหมือน ๆ กันหรืออยู่ในอุตสาหกรรมเดียวกัน เช่น กรณีที่ผู้รับใบอนุญาตผลิตไฟฟ้ารายหนึ่งประสงค์จะรวมกิจการกับผู้รับใบอนุญาตผลิตไฟฟ้าอีกรายหนึ่ง หรือการที่ผู้รับใบอนุญาตผู้รับใบอนุญาตค้าปลีกก๊าซธรรมชาติผ่านระบบจำหน่ายก๊าซธรรมชาติรายหนึ่งรวมกิจการกับผู้รับใบอนุญาตค้าปลีกก๊าซธรรมชาติผ่านระบบจำหน่ายก๊าซธรรมชาติอีกรายหนึ่ง
ผลกระทบต่อการแข่งขันที่อาจเกิดขึ้นจากการรวมกิจการแนวนอน (possible anti-competitive effect of horizontal mergers) สามารถยกตัวอย่างได้เช่น การกำจัดโอกาสที่จะเกิดการแข่งขัน (competitive constraints) ของผู้ประกอบการอีกราย (หรือหลายราย) ซึ่งจะส่งผลเกิดอำนาจเหนือตลาด (ผู้มีอำนาจเหนือตลาดหมายถึงผู้รับใบอนุญาตที่สามารถป้องกันไม่ให้เกิดการแข่งขันขึ้นในตลาด หรือสามารถกำหนดราคา ปริมาณ คุณลักษณะ หรือคุณภาพของสินค้าได้โดยเป็นอิสระจากผู้ประกอบธุรกิจอื่นหรือจากผู้บริโภคได้ในระดับหนึ่ง
ในบริบทของการรวมกิจการนั้น หากมีการรวมกันของผู้รับใบอนุญาตผลิตไฟฟ้าซึ่งส่งผลให้ผู้รับใบอนุญาตที่ยังอยู่ในตลาดสามารถกำหนดราคาขายไฟฟ้าโดยไม่ต้องคำนึงถึงราคาที่ต้องแข่งขันกับผู้ผลิตรายอื่น กรณีนี้การรวมกิจการจึงส่งผลกระทบต่อการแข่งขันในตลาดผลิตและค้าส่งไฟฟ้า
ส่วนการรวมกิจการแนวตั้ง (Vertical) เป็นการรวมกิจการระหว่างผู้รับใบอนุญาตประกอบกิจการพลังงานที่การประกอบกิจการในห่วงโซ่อุปทานในระดับที่แตกต่างกัน เช่น การรวมกิจการระหว่างผู้ประกอบกิจการขนส่งก๊าซธรรมชาติทางท่อผ่านระบบส่งก๊าซธรรมชาติ ผู้จัดหาและค่าส่งก๊าซธรรมชาติ และผู้จำหน่ายก๊าซธรรมชาติจากจุดซื้อขายก๊าซธรรมชาติผ่านระบบจำหน่ายก๊าซธรรมชาติ
การรวมตัวกันในแนวตั้งอาจส่งผลกระทบต่อการแข่งขัน เช่น การที่ผู้รับใบอนุญาตจำหน่ายก๊าซธรรมชาติรวมกิจการกับผู้รับใอนุญาตประกอบกิจการขนส่งก๊าซธรรมชาติทางท่อผ่านระบบส่งก๊าซธรรมชาติและผู้รับใบอนุญาตผู้จัดหาและค่าส่งก๊าซธรรมชาติ ย่อมส่งผลให้ผู้รับใบอนุญาตที่คงอยู่หลังกการรวมกิจการนั้นมีทั้งระบบส่งและระบบจำหน่ายก๊าซธรรมชาติ ผลกระทบต่อการแข่งขันอาจเกิดขึ้นได้หากเกิดกรณีที่ผู้รับใบอนุญาต (หลังการรวมธุรกิจ) สามารถยกตัวอย่างได้เช่น การที่ผู้รับใบอนุญาตรายนี้จะไม่ยินยอมให้ผู้จำหน่ายก๊าซธรรมชาติรายอื่นเข้าถึงหรือเชื่อมต่อกับระบบส่งก๊าซธรรมชาติของตน เนื่องจากเป็นคู่แข่งในตลาดจำหน่ายก๊าซธรรมชาติ
อุปสรรคในการเข้าสู่ตลาด (barrier to entry) เป็นปัจจัยซึ่งป้องกันหรือขัดขวางไม่ให้ผู้ประกอบการรายใหม่เข้ามาแข่งขันในตลาด ด้วยเหตุนี้ จึงเกิดประเด็นให้ต้องพิจารณาว่าอุปสรรคดังกล่าวมีลักษณะอย่างไรและจะสามารถนำมาปรับใช้กับตลาดพลังงานได้อย่างไร
องค์กรกำกับดูแลเพื่อส่งเสริมการแข่งขันในตลาดพลังงานของประเทศออสเตรเลีย (Australia Energy Market Commission : AEMC) ได้เผยแพร่รายงาน “Barriers to entry in electricity generation” ในเดือนมิถุนายน ค.ศ. 2012 อธิบายว่าอุปสรรคในการเข้าสู่ตลาดนั้นสามารถแบ่งออกได้เป็นอุปสรรคในเชิงโครงสร้าง (structural barrier) และอุปสรรคในเชิงยุทธศาสตร์ (strategic barrier)
อุปสรรคในการเข้าสู่ตลาดในเชิงโครงสร้างหมายถึงอุปสรรคที่เกิดขึ้นจากปัจจัยนอกเหนือไปจากการควบคุมของตัวผู้ประกอบการที่อยู่ในตลาดอยู่แล้ว (incumbent) และไม่ได้เป็นสิ่งที่เกิดขึ้นจากพฤติกรรมของผู้ประกอบการดังกล่าว เช่น การมีอยู่ของต้นทุนจม (sunk costs) การประหยัดต่อขนาด (economy of scale) และการได้เปรียบด้านราคาโดยสมบูรณ์ (absolute cost advantages)
การได้เปรียบด้านราคาโดยสมบูรณ์ คือ การที่ผู้ประกอบการที่อยู่ในตลาดอยู่แล้วนั้นมีต้นทุนในการประกอบการที่ต่ำกว่าผู้ประกอบการรายใหม่เพื่อให้ได้ผลลัพธ์ในทุกระดับ เช่น สามารถในการเข้าถึงตลาดทุน (access to capital markets) การตั้งอยู่ในตำแหน่งที่ดีที่สุดเพื่อการประกอบการ (best location) การมีพนักงานที่ดีที่สุด และการครอบครองและใช้ประโยชน์จากเทคโนโลยีที่ดีที่สุดหรือทรัพย์สินทางปัญญา เช่น การที่ผู้รับใบอนุญาตประกอบกิจการผลิตไฟฟ้ารายใหญ่ที่มีสถานะเป็นบริษัทจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทยรวมกิจการกับผู้รับใบอนุญาตที่มีเทคโนโลยีในการผลิตไฟฟ้าขั้นสูงที่ทำให้การผลิตไฟฟ้าถูกลงอย่างมีนัยสำคัญ
หากการรวมธุรกิจดังกล่าวส่งผลให้ผู้ประกอบการที่ได้รวมธุรกิจกันสามารถกำหนดราคาไฟฟ้าที่จะขายให้มากกว่าต้นทุน แต่เป็นราคาที่ต่ำกว่าผู้ประกอบการรายใหม่ กรณีนี้การรวมกิจการย่อมส่งผลให้เกิดอุปสรรคการเข้าสู่ตลาดผลิตไฟฟ้าในเชิงโครงสร้างโดยกรณีนี้เป็นการผลกระทบจากการรวมกิจการในแนวราบ
ส่วนอุปสรรคในการเข้าสู่ตลาดในเชิงยุทธศาสตร์นั้นเกิดขึ้นจากพฤติกรรมของผู้ประกอบการที่อยู่ในตลาดอยู่แล้ว เช่น การทำสัญญาที่ส่งผลให้ผู้ประกอบการรายใหม่ทำสัญญากับลูกค้าของผู้ประกอบการที่อยู่ในตลาดแล้วได้ยาก หรือการการกำหนดราคาจำหน่ายเพื่อกำจัดคู่แข่ง (Predatory Pricing) ยกตัวอย่างเช่น การที่ผู้รับใบอนุญาตผลิตไฟฟ้าสองรายรวมธุรกิจกันแล้วกำหนดราคาขายไฟฟ้าโดยเป็นราคาที่ต่ำกว่าต้นทุนการผลิตในช่วงเวลาหนึ่งซึ่งยาวนานพอที่จะส่งผลให้ผู้ประกอบกิจการผลิตไฟฟ้ารายอื่นต้องเลิกประกอบกิจการหรือทำให้ผู้ประกอบการรายใหม่ยับยั้งการเข้าสู่ตลาดผลิตไฟฟ้า
โดยสรุป ในการวิเคราะห์ผลกระทบต่อการแข่งขันจากการรวมกิจการระหว่างผู้รับใบอนุญาตประกอบกิจการพลังงานนั้น กกพ. และสำนักงาน กกพ. นั้นมีความจำเป็นที่ต้องกำหนดนิยามของตลาดก๊าซธรรมชาติและไฟฟ้า เพื่อให้ทราบว่าการรวมกิจการนั้นเป็นการรวมกิจการของผู้รับใบอนุญาตที่ประกอบการในตลาดเดียวกันหรือคนละตลาด ซึ่งจะส่งผลต่อการพิจารณาผลกระทบต่อการแข่งขันซึ่งเป็นไปได้ทั้งผลกระทบในแนวราบและแนวตั้งที่เกิดขึ้นจากการรวมกิจการ
เมื่อทราบถึงผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นต่อการแข่งขันแล้วจะช่วยสนับสนุนการวิเคราะห์อุปสรรคการเข้าสู่ตลาดที่เกี่ยวข้องหลังจากการรวมกิจการ การดำเนินการตามขั้นตอนและหลักเกณฑ์ที่ได้อธิบายนี้จะมีส่วนช่วยให้การอนุญาตให้มีการรวมธุรกิจตามคำขอนั้นมีความเป็นภววิสัยและเป็นการตัดสินใจโดยอาศัยหลักเกณฑ์ที่ชัดเจน
ผศ.ดร.ปิติ เอี่ยมจำรูญลาภ ผู้อำนวยการหลักสูตร LL.M. (Business Law)
หลักสูตรนานาชาติ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
โดย สำนักข่าวอินโฟเควสท์ (18 ม.ค. 66)
Tags: กกพ., ก๊าซธรรมชาติ, คณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน, ผลิตไฟฟ้า