หากผู้ขายสินค้าต้องการ “ส่งสินค้า” ให้กับผู้ซื้อตามสัญญาซื้อขายไปให้กับลูกค้าโดยไม่ได้ขนส่งด่วยตัวเอง ก็อาจจะว่าจ้างให้บุคคลอื่นส่งสินค้าให้กับลูกค้าแทน โดยผู้ขนส่งจะรับผิดชอบจัดหาอุปกรณ์หรือเครื่องมือเอง บริการขนส่งดังกล่าวจะครอบคลุมตั้งแต่การรับสินค้าจากผู้ขาย การดูแลรักษาสินค้า การนำสินค้าไปส่งยังจุดหมายปลายทางที่กำหนด การจ่ายค่าบริการขนส่ง ตลอดจนความรับผิดในกรณีที่ผู้ขายและผู้ขนส่งสินค้าไม่ปฏิบัติตามที่สิ่งได้สัญญาไว้
ลักษณะของการขนส่งสินค้าข้างต้น สามารถนำมาใช้อธิบายการซื้อขายไฟฟ้าข้ามพรมแดนในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ เช่น ผู้ผลิตไฟฟ้าในประเทศลาวว่าจ้างให้การไฟฟ้าฝ่ายผลิตของประเทศไทย (กฟผ.) “ขนส่งไฟฟ้า” ผ่านระบบโครงข่ายไฟฟ้าไปยังประเทศมาเลเซีย อาจเป็นกรณีที่ผู้ผลิตไฟฟ้าในประเทศมาเลเซียขายไฟฟ้าข้ามพรมแดนไปให้ผู้ซื้อในประเทศสิงคโปร์โดยผ่านระบบโครงข่ายของ Tenaga Nasional Berhad (TNB) หรืออาจเป็นกรณีที่ กฟผ. รับไฟฟ้าจากผู้ผลิตไฟฟ้าในประเทศลาวส่งต่อให้กับผู้ขนส่งไฟฟ้าในประเทศมาเลเซีย เพื่อให้ผู้ขนส่งไฟฟ้าในประเทศมาเลเซียส่งผ่านไฟฟ้าไปยังประเทศสิงคโปร์
ประเด็นสำคัญของบทความนี้อยู่ที่ การคิดค่าบริการขนส่งไฟฟ้าโดยผู้ขนส่งไฟฟ้า เช่น กฟผ. หรือ TNB ควรถูก “กำกับดูแล (ไม่ได้ปล่อยให้ผู้ว่าจ้างขนส่งและผู้รับจ้างขนส่งกำหนดราคากันได้โดยอิสระ)” หรือไม่ และ องค์กรกำกับดูแลในประเทศไทยและประเทศมาเลเซียจะมีแนวทางในการกำกับดูแลอย่างไร เป็นไปได้หรือไม่ที่จะมีแนวทางหรือหลักเกณฑ์ที่มีความสอดคล้องกัน
*การส่งผ่านไฟฟ้าข้ามพรมแดน
การซื้อขายไฟฟ้าข้ามพรมแดน เช่น ผู้ผลิตไฟฟ้า ซึ่งมีโรงไฟฟ้าอยู่ในประเทศมาเลเซียได้ทำสัญญาซื้อขายไฟฟ้าเพื่อขายไฟฟ้าให้กับผู้ซื้อไฟฟ้า (โดยขายไปยังตลาดค้าส่งไฟฟ้า) ในประเทศสิงคโปร์ การซื้อขายดังกล่าวย่อมจะต้องมีการส่งไฟฟ้าที่ผลิตได้ผ่านระบบโครงข่ายไฟฟ้าในประเทศมาเลซีย ซึ่งอาจไม่ได้เป็นของผู้ผลิตไฟฟ้า แต่เป็นของผู้ประกอบกิจการระบบโครงข่ายอื่น เช่น TNB
ผู้ผลิตไฟฟ้าจะต้องเชื่อมระบบการผลิตไฟฟ้าของตนเข้ากับระบบโครงข่ายไฟฟ้าของ TNB ณ จุดที่จะมานำไฟฟ้าเขาสู่ระบบโครงข่ายไฟฟ้าของ TNB (Delivery Point) เพื่อให้ TNB ส่งไฟฟ้าผ่านระบบโครงข่ายของตนไปยังจุดรับ (Receiving Point) ในประเทศสิงคโปร์
*ค่าบริการส่งผ่านไฟฟ้า
Guide For Cross-Border Electricity Sales ของประเทศมาเลเซียระบุว่า “ค่าบริการส่งผ่านไฟฟ้า (Wheeling Charges)” หมายถึง ค่าบริการที่กำหนดในสัญญาใช้บริการระบบโครงข่ายไฟฟ้า (เรียกว่า “System Access Agreement” ซึ่งเป็นสัญญาระหว่างผู้ผลิตไฟฟ้ากับ TNB ซึ่งกำหนดรายละเอียดเกี่ยวกับการเชื่อมต่อและใช้ระบบโครงข่ายไฟฟ้าเพื่อส่งผ่านไฟฟ้าที่ผลิตได้) โดยเป็นค่าบริการที่ได้รับการอนุมัติโดยองค์กรกำกับดูแลกิจการพลังงานของประเทศมาเซีย Suruhanjaya Tenaga
การระบุให้ค่าบริการส่งผ่านไฟฟ้านั้นจะต้องได้รับการอนุมัติจากองค์กรกำกับดูแลนั้น เป็นแนวทางที่สอดคล้องแนวทางที่ปรากฏในประเทศไทย (เช่น หากผู้ผลิตไฟฟ้าในระเทศไทยทำสัญญาซื้อขายไฟฟ้าขายไฟฟ้าผ่านสัญญาซื้อขายไฟฟ้าระหว่างเอกชนด้วยกัน โดยให้ กฟผ. ทำหน้าที่เป็นผู้ส่งไฟฟ้าผ่านระบบโครงข่ายไฟฟ้าของตน) โดยมาตรา 66 แห่งพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 บัญญัติให้ คณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) กำกับดูแลอัตราค่าบริการในการประกอบกิจการที่ผู้รับใบอนุญาต (ซึ่งรวมถึง กฟผ. ในฐานะผู้รับใบอนุญาตระบบส่งไฟฟ้า) กำหนดให้เป็นไปตามนโยบายและแนวทางที่ได้รับความเห็นชอบตามมาตรา 64 และตามหลักเกณฑ์ตามมาตรา 65 แห่งพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550
โดยปรากฏในต้นแบบสัญญาใช้บริการระบบโครงข่ายไฟฟ้าที่สถาบันวิจัยพลังงานจัดทำขึ้นเพื่อเสนอต่อสำนักงานคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงานใน “โครงการศึกษาอัตราค่าบริการสายส่งไฟฟ้า (Wheeling Charge) สำหรับ Third Party Access” กำหนดว่าค่าบริการระบบส่งไฟฟ้านั้นจะต้องเป็นค่าบริการที่ “ได้รับความเห็นชอบจาก กกพ.” หมายความว่าผู้ให้และผู้ใช้บริการระบบโครงข่ายไฟฟ้านั้นไม่อาจกำหนดค่าบริการส่งผ่านไฟฟ้าได้โดยอิสระ
*การกำกับดูแลค่าบริการส่งผ่านไฟฟ้าในประเทศไทย
มาตรา 65 แห่งพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 บัญญัติให้ กกพ. กำหนดหลักเกณฑ์การกำหนดอัตราค่าบริการของผู้รับใบอนุญาตแต่ละประเภท โดยมีแนวทางประการหนึ่งคือ “ควรสะท้อนถึงต้นทุนที่แท้จริงและคำนึงถึงผลตอบแทนที่เหมาะสมของการลงทุนของการประกอบกิจการพลังงานที่มีประสิทธิภาพ” ค่าลงทุนและต้นทุนในการประกอบกิจการระบบส่งไฟฟ้า (Transmission) มีรายละเอียดตามประกาศคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน เรื่อง กรอบกำหนดหลักเกณฑ์การกำหนดอัตราค่าไฟฟ้า (Electricity Tariff Regulatory Framework) พ.ศ. 2564 โดยกำหนดให้การประมาณการค่าใช้จ่ายในการดำเนินงานของผู้รับใบอนุญาตประกอบกิจการระบบส่งไฟฟ้าให้รวมถึง
“ค่าลงทุนในสินทรัพย์และต้นทุนในการให้บริการนำพลังงานไฟฟ้าจากระบบผลิตไฟฟ้าไปยังระบบจำหน่ายไฟฟ้า (Prudent Cost of Service) โดยประมาณการจากต้นทุนในการวางแผนขยายระบบส่งไฟฟ้า การก่อสร้างระบบส่งไฟฟ้าและอุปกรณ์เชื่อมต่อการปฏิบัติการระบบส่งไฟฟ้า และการบำรุงรักษาระบบส่งไฟฟ้า โดยเสนอเปรียบเทียบกับต้นทุนตามหลักการต้นทุนส่วนเพิ่มระยะยาว (Long-run Incremental Cost) หลักการต้นทุนส่วนเพิ่มระยะยาวเฉลี่ย (Long-run Average Incremental Cost) หรือหลักการต้นทุนหน่วยสุดท้ายระยะยาว (Long–run Marginal Cost) รวมถึงเกณฑ์อ้างอิงมาตรฐาน (Benchmark) ของค่าใช้จ่ายดำเนินงาน มาตรฐานอัตราความสูญเสียเชิงพลังงาน (Technical Loss Rate) และมาตรฐานคุณภาพบริการของการประกอบกิจการระบบส่งไฟฟ้าที่มีประสิทธิภาพ”
จะเห็นได้ว่า “ต้นทุน” นั้นนับได้ว่าเป็นฐานของการคิดค่าบริการและเป็นองค์ประกอบที่ตรงกับแนวทางการกำหนดอัตราค่าบริการตามมาตรา 65 แห่งพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 ซึ่งบัญญัติให้การกำหนดอัตราค่าบริการของผู้รับใบอนุญาตต้องสะท้อน “ต้นทุนที่แท้จริง” ด้วยเหตุนี้ จึงควรตั้งคำถามต่อไปว่าต้นทุนที่เกี่ยวข้องกับการสร้างและใช้งานระบบส่งไฟฟ้านั้นจะมีวิธีคิดอย่างไร
*แนวคิดและตัวอย่างวิธีคิดของประเทศนิวซีแลนด์
สถาบันวิจัยพลังงาน จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย (ในรายงานโครงการศึกษาอัตราค่าบริการสายส่งไฟฟ้า (Wheeling Charge) สำหรับ Third Party Access หน้า 4-22) อธิบายว่ารูปแบบการกำหนดรายได้ของผู้ให้บริการโครงข่ายที่ได้รับความนิยมอย่างแพร่หลายคือ รูปแบบการกำกับดูแลสินทรัพย์ (Regulatory Asset Base: RAB) ใน RAB หน่วยงานที่ดูแลการให้บริการสาธารณูปโภคพื้นฐานไม่ว่าจะเป็นหน่วยงานที่ดูแลในด้านโครงข่ายไฟฟ้า หรือ ระบบประปา จะถูกเรียกว่าผู้จัดการสาธารณูปโภค (Infrastructure Manager)
ผู้จัดการสาธารณูปโภค เป็นผู้ลงทุนและจัดการสินทรัพย์สำหรับสาธารณูปโภคเหล่านั้นและจะได้รับการชำระค่าบริการจากผู้ใช้บริการเพื่อชดเชยกับเงินที่ลงทุนที่เกี่ยวข้องกับการให้บริการ หากไม่มีหน่วยงานที่คอยกำกับดูแล ผู้จัดการสาธารณูปโภคจะสามารถประพฤติตัวให้เหมือนกับกิจการที่ผูกขาด โดยการตั้งอัตราค่าบริการที่สูงเพื่อให้ได้ผลกำไรสูงกว่าที่ควร ดังนั้น จึงจำเป็นต้องมีผู้ที่คอยกำกับดูแลเป็นหน่วยงานที่คอยกำหนดรายได้ของผู้จัดการสาธารณูปโภคให้เหมาะสมเพื่อจูงใจที่มีประสิทธิภาพนั้น ทำได้โดยการจำลองให้คล้ายกับกิจการที่มีการแข่งขันระหว่างผู้ให้บริการ ซึ่งในที่นี้คือการปฏิสัมพันธ์ระหว่างผู้กำกับดูแล และ ผู้ถูกกำกับดูแล
คณะผู้วิจัยค้นพบว่าตัวอย่างต้นทุนที่ถูกนำมาใช้เพื่อกำหนดรายได้ของระบบโครงข่ายไฟฟ้า (ในรายงานโครงการศึกษาอัตราค่าบริการสายส่งไฟฟ้า (Wheeling Charge) สำหรับ Third Party Access หน้า 4-21) ได้แก่
- มูลค่าของทรัพย์สินที่เกี่ยวข้องกับโครงข่ายตามมูลค่าทางบัญชีในปัจจุบัน
- ต้นทุนในการจัดการโครงข่ายทางตรง เช่น ค่าแรง ค่าอุปกรณ์ ค่าบำรุงรักษาต่าง ๆ เป็นต้น
- ต้นทุนทางอ้อมในการจัดการโครงข่าย เช่น ค่าโทรศัพท์ ค่าใช้จ่ายด้านระบบเทคโนโลยีสารสนเทศ ค่าประกันภัย ต่าง ๆ เป็นต้น
- ต้นทุนที่เกิดขึ้นเป็นครั้งคราว เช่น ต้นทุนในการเชื่อมต่อระบบของผู้ขอใช้บริการเข้ากับโครงข่าย เป็นต้น
- ต้นทุนทางการเงิน หรือ Cost of Capital หมายถึงอัตราผลตอบแทนที่ผู้ให้บริการโครงข่ายคาดหวังที่จะได้จากการจัดทำโครงข่ายและการให้บริการ
- ค่าเสื่อมราคาของทรัพย์สิน (Depreciation)
- ภาษี ต่าง ๆ ซึ่งต้นทุนที่ได้กล่าวมานั้นต้องมีการแบ่งประเภทให้ชัดเจนว่าแต่ละรายการเป็นของพื้นที่ใด ใช้สำหรับระดับแรงดันใด หรืออาจจะแยกละเอียดถึงขั้นที่ว่าต้นทุนส่วนนี้ให้บริการลูกค้าประเภทใด
ผลการศึกษาของสถาบันวิจัยพลังงาน แสดงให้เห็นว่า “ต้นทุน” ที่เกี่ยวข้องกับตัวระบบโครงข่ายไฟฟ้า เช่น ระบบส่งไฟฟ้านั้นมีรายละเอียดและจะต้องอาศัยการคิดคำนวณโดยละเอียดของบุคคลที่เกี่ยวข้อง ทั้งเจ้าของโครงข่ายและองค์กรกำกับดูแล หากองค์กรกำกับดูแลกิจการพลังงานของประเทศที่จะมีการส่งไฟฟ้าผ่านมีแนวทางและวิธีการคิดต้นทุนที่แตกต่างกันย่อมส่งผลให้ค่าบริการส่งผ่านไฟฟ้ามีความแตกต่างกันในแต่ละ “ช่วง” ของการส่งผ่านไฟฟ้า ซึ่งย่อมส่งผลกระทบต่อราคาขายไฟฟ้า ณ ประเทศปลายทาง
ผู้เขียนมีความเห็นว่าต้นทุนในการประกอบกิจการระบบส่งไฟฟ้าในแต่ละประเทศนั้นอาจมี “ตัวเลข” ที่แตกต่างกันได้ เช่น มูลค่าของตัวโครงข่าย หรือค่าใช้จ่ายเพื่อการบริการจัดการโครงข่ายนั้นอาจแตกต่างกันในแต่ละประเทศ อย่างไรก็ตาม “เกณฑ์” ในการคำนวณควรจะมีความสอดคล้องกัน เช่น องค์กรกำกับดูแลกิจการพลังงานของประเทศที่จะมีการส่งผ่านไฟฟ้าอาจตกลงกันใช้ระบบการกำกับดูแลแบบ RAB และตกลงกันว่าต้นทุนที่จะนำมาใช้เป็นฐานในการคำนวณจะประกอบไปด้วยต้นทุนใดบ้าง โดยอาจอาศัยกรอบความร่วมมือระดับอาเซียนได้แก่ “Memorandum of Understanding on ASEAN Power Grid” เป็นฐานของการสร้างความร่วมมือเพื่อการกำกับดูแลในระดับภูมิภาค
Article 3 วรรคสามของ Memorandum of Understanding on ASEAN Power Grid กำหนดให้รัฐสมาชิกทำการศึกษาถึงการกำหนดค่าธรรมเนียมเกี่ยวกับส่งผ่าน (Transit) ร่วมกัน (Mutually Agreed) อีกทั้ง Article 4 ยังได้กำหนดต่อไปว่าการศึกษาของรัฐสมาชิกจะต้องรวมไปถึงการสร้างความสอดคล้องเป็นหนึ่งเดียวกันของการกำกับดูแล (Harmonization of Regulatory and Legal Frameworks) ในเรื่องเกี่ยวกับเชื่อมต่อและใช้ระบบโครงข่ายไฟฟ้าเพื่อส่งผ่านไฟฟ้าข้ามแดน
ผู้เขียนมีความเห็นว่าการศึกษาตามขอบเขตของ Article 3 และ Article 4 นั้นควรรวมไปถึงวิธีการและหลักเกณฑ์ในการคิดต้นทุนของระบบส่งไฟฟ้า ความชัดเจน โปร่งใส และสอดคล้องกันของวิธีการและหลักเกณฑ์ดังกล่าวจะมีส่วนช่วยสนับสนุนให้การซื้อขายไฟฟ้าข้ามพรมแดนในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้มีความเป็นไปได้มากยิ่งขึ้น
ผศ.ดร.ปิติ เอี่ยมจำรูญลาภ ผู้อำนวยการหลักสูตร LL.M. (Business Law)
หลักสูตรนานาชาติ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
โดย สำนักข่าวอินโฟเควสท์ (21 ธ.ค. 65)
