Power of the Act ในตอนที่แล้วได้ตั้งประเด็นทิ้งท้ายเอาไว้ว่า หากประเทศไทยจะส่งเสริมให้มีการลงทุนและประกอบธุรกิจดักจับและกักเก็บคาร์บอนไดออกไซด์ในประเทศไทย ระบบกฎหมายไทยก็จะต้องถูกพัฒนาให้สามารถ “ควบคุมกำกับ (Regulate)” การประกอบธุรกิจเพื่อป้องกันความเสี่ยงของการรั่วไหลและการป้องกันมิให้คาร์บอนที่ถูกกักเก็บก่อให้เกิดความเสี่ยงต่อสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ กฎหมายในต่างประเทศเช่น UK Energy Act 2008 ของสหราชอาณาจักรแสดงให้เราเห็นว่า กฎหมายสามารถรองรับระบบใบอนุญาตและระบบการควบคุมกำกับการประกอบธุรกิจดักจับและกักเก็บคาร์บอนไดออกไซด์โดยรัฐมนตรีซึ่งรับผิดชอบงานยุทธศาสตร์สำหรับธุรกิจ พลังงาน และอุตสาหกรรม (Secretary of State for Business, Energy and Industrial Strategy) และรัฐมนตรีของสกอตแลนด์ (Scottish Ministers) ได้ ถ้าหากว่าประเทศไทยประสงค์จะพัฒนากรอบทางกฎหมายในการควบคุมกำกับการประกอบธุรกิจดักจับและกักเก็บคาร์บอนไดออกไซด์บ้าง ย่อมจะต้องมีการสร้างและพัฒนากรอบการบริหารด้านสถาบัน (Institutional Framework) ควบคู่ไปกับการพัฒนาตัวบทกฎหมาย
ก่อนจะตอบคำถามว่าหน่วยงานรัฐใดจะเป็นผู้ควบคุมกำกับการประกอบธุรกิจดักจับและกักเก็บคาร์บอนไดออกไซด์ ควรตอบให้ได้เสียก่อนว่าหน่วยงานดังกล่าวนั้นจะต้องมี “ศักยภาพ” หรือ “ความเชี่ยวชาญ” ในเรื่องใดจึงเป็นหน่วยงานที่มีความเหมาะสมกับการปฏิบัติหน้าที่ผู้พิจารณาออกใบอนุญาต กำหนดมาตรฐานการประกอบกิจการการ ตลอดจนติดตตามตรวจสอบการประกอบธุรกิจดักจับและกักเก็บคาร์บอนไดออกไซด์
มาตรา 7 แห่งกฎหมายของสหภาพยุโรป (EC Directive 2009/31/EC on the Geological Storage of Carbon Dioxide ซึ่งต่อไปนี้จะเรียกว่า “CCS Directive”) ระบุว่าในการพิจารณาเพื่อ “ให้อนุญาต” การกักเก็บคาร์บอนที่ดักจับมาได้นั้นจะต้องมีการพิจารณาและพิสูจน์ได้ถึง “ความสามารถด้านเทคนิคของผู้ประกอบการ” ผู้พิจารณาคำขอรับอนุญาตนั้น จะต้องพิจารณาถึงปริมาณคาร์บอนไดออกไซด์ที่จะมีการอัดลงในแหล่งกักเก็บ ต้นกำเนิดของคาร์บอนไดออกไซด์และวิธีการขนส่ง องค์ประกอบของการไหลของสสารที่เป็นผลมากจากกระบวนการดักจับคาร์บอนไดออกไซด์ (CO2 Streams) อัตราการอัดและแรงดัน ตลอดจนตำแหน่งที่เป็นไปได้ของแหล่งกักเก็บ นอกจากนี้ พิจารณาคำขอรับอนุญาตนั้นยังจะต้องพิจารณาถึงแผนการแก้ไขในกรณีเกิดเหตุรั่วไหล และแผนการดำเนินการภายหลังการประกอบกิจการ
ในการพิจารณาพื้นที่ทางธรณีวิทยาที่เหมาะสมนั้น มาตรา 4 แห่ง CCS Directive บัญญัติว่า รัฐจะต้องมีอำนาจในการพิจารณาพื้นที่ดังกล่าว การพิจารณาความเหมาะสมของพื้นที่ที่จะถูกใช้เพื่อใช้เป็นแหล่งกักเก็บคาร์บอนไดออกไซด์นั้นจะต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์และขั้นตอนที่ Annex I ของ CCS Directive ซึ่งประกอบด้วยขั้นตอนที่สำคัญสามขั้นตอนได้แก่ ขั้นที่ 1 เก็บรวบรวมข้อมูล ขั้นที่ 2 สร้างแบบจำลองสามมิติ และ ขั้นที่ 3 กำหนดลักษณะพลวัตพฤติกรรมของการกักเก็บ (Storage Dynamic Behavior) กำหนดลักษณะของความไว (Sensitivity Characterization) และประเมินความเสี่ยง
ผู้เขียนมีความเห็นว่าทั้งการพิจารณาเพื่ออนุญาตให้มีการกักเก็บคาร์บอนตามมาตรา 7 แห่ง CCS Directive และการพิจารณาเพื่อกำหนดพื้นที่ที่มีลักษณะทางธรณีวิทยาที่เหมาะสมสำหรับการใช้เป็นแหล่งกักเก็บคาร์บอนนั้นเป็นเรื่องที่มีลักษณะ “เทคนิค” เป็นอย่างยิ่ง การใช้ดุลพินิจของหน่วยงานรัฐที่จะทำหน้าที่ดังกล่าวจะต้องมีความเข้าใจถึงขั้นตอนการดำเนินการในการดักจับและการกักเก็บอย่างถ่องแท้ เข้าใจถึงสภาพทางธรณีวิทยาที่เหมาะสมกับการกักเก็บคาร์บอนไดออกไซด์ และสามารถประเมินความเสี่ยงที่เกี่ยวข้องได้
ในปัจจุบันประเทศไทยยังไม่มีหน่วยงานเฉพาะที่มีศักยภาพในการควบคุมกำกับการประกอบกิจการดักจับและกักเก็บคาร์บอนไดออกไซด์โดยเฉพาะ อย่างไรก็ตาม ผู้เขียนมีความเห็นว่าหน่วยงานที่น่าจะมีศักยภาพมากที่สุดในปัจจุบันได้แก่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงาน คณะกรรมการปิโตรเลียม และกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติตามพระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 แม้ว่ากฎหมายจะไม่ได้ถูกออกแบบมาให้รองรับการควบคุมกำกับการประกอบธุรกิจดักจับและกักเก็บคาร์บอนไดออกไซด์ในประเทศไทยก็ตาม
ในการให้สิทธิการสำรวจและผลิตปิโตรเลียมผ่านสัมปทานปิโตรเลียมนั้น รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงานมีอำนาจตามมาตรา 22(1) ให้สัมปทาน “โดยคำแนะนำของคณะกรรมการปิโตรเลียม” กรมเชื้อเพลิงธรรมชาติมีอำนาจตามมาตรา 28 กำหนดเขตพื้นที่แปลงสำรวจปิโตรเลียมทั้งที่อยู่ในทะเลและไม่ได้อยู่ในทะเล โดยอธิบดีกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติมีอำนาจตามมาตรา 29 สั่งพนักงานเจ้าหน้าที่ทำการรังวัดกำหนดเขตหรือตรวจสอบเขตเพื่อประโยชน์ในการกำหนดแปลงสำรวจและพื้นที่ผลิต
จะเห็นได้ว่าทั้งมาตรา 22(1) แห่งพระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 ให้ความสำคัญกับความเห็นทางเทคนิคของคณะกรรมการปิโตรเลียมหากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงานจะใช้อำนาจในการให้สัมปทาน ในขณะที่มาตรา 28 และมาตรา 29 แห่งพระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 รับรองถึงอำนาจของกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติในการกำหนดเขตพื้นที่ของแปลงสำรวจ
เมื่อเดือนธันวาคม ค.ศ. 2021 สำนักพิมพ์ The Guardian ได้เผยแพร่บทความชื่อว่า “Old UK oilwells could be turned in CO2 burial test sites” และเผยให้เห็นถึงความเป็นไปได้ที่จะนำเอาแหล่งกักเก็บ (Reservoir) น้ำมันและก๊าซธรรมชาติในทะเลเหนือ (North Sea) เป็นพื้นที่ที่มีศักยภาพในการฝังคาร์บอนจากการเผาเชื้อเพลิงจากซากดึกดำบรรพ์ ในกรณีนี้ บุคคลที่จะดำเนินการอัดคาร์บอนลงในแหล่งกักเก็บย่อมจะต้องมีการใช้ประโยชน์จากแหล่งกักเก็บน้ำมันและก๊าซธรรมชาติ (ซึ่งอาจเป็นหลุมผลิตที่ถูกผลิต ที่ไม่ได้มีการใช้งานเพื่อการผลิตอีกต่อไป) หน่วยงานที่จะพิจารณาว่าบุคคลที่จะมีศักยภาพในการดำเนินการดังกล่าวได้ตามมาตรฐานและเป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อมย่อมจะต้องเป็นหน่วยงานที่มีศักยภาพและความเชี่ยวชาญทางเทคนิคในการประเมินลักษณะทางธรณีวิทยาของแหล่งสะสมปิโตรเลียม และจะต้องมีศักยภาพและความเชี่ยวชาญทางเทคนิคของผู้ประกอบการ
ผู้เขียนเห็นว่ารัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงาน คณะกรรมการปิโตรเลียม และกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติเป็นหน่วยงานที่มีภารกิจในการควบคุมกำกับกิจกรรมที่ “ใกล้เคียง” กับการกักเก็บคาร์บอนไดออกไซด์โดยการอัดคาร์บอนไดออกไซด์มากที่สุด เนื่องจากเป็นการพิจารณาถึงลักษณะทางธรณีวิทยาของแหล่งสะสมปิโตรเลียม และการพิจารณาถึงคุณสมบัติของผู้ประกอบการที่ดำเนินการเกี่ยวกับหลุมผลิตปิโตรเลียม
การที่ผู้เขียนวิเคราะห์ว่ารัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงาน คณะกรรมการปิโตรเลียม และกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติเป็นหน่วยงาน “ที่น่าจะมีศักยภาพมากที่สุด” และ “ใกล้เคียง” นั้นเป็นผลของการวิเคราะห์โดยเปรียบเทียบกับหน่วยงานควบคุมกำกับอื่นในประเทศไทย เช่น เปรียบเทียบกับการใช้อำนาจของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงานและกรมธุรกิจพลังงานตามพระราชบัญญัติการค้าน้ำมันเชื้อเพลิง พ.ศ. 2553
ตามมาตรา 7 แห่งพระราชบัญญัติการค้าน้ำมันเชื้อเพลิง พ.ศ. 2553 “ผู้ค้าน้ำมัน” ที่มีปริมาณการค้าแต่ละชนิด หรือรวมกันทุกชนิดปีละตั้งแต่หนึ่งแสนเมตริกตันขึ้นไป หรือเป็นผู้ค้าน้ำมันชนิดก๊าซปิโตรเลียมเหลวแต่เพียงชนิดเดียวที่มีปริมาณการค้าปีละตั้งแต่ห้าหมื่นเมตริกตันขึ้นไป ต้องได้รับใบอนุญาตจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงาน และตามมาตรา 11 แห่งพระราชบัญญัติการค้าน้ำมันเชื้อเพลิง พ.ศ. 2553 ผู้ใดเป็นผู้ค้าน้ำมันซึ่งดำเนินกิจการค้าน้ำมันโดยจัดตั้งเป็นสถานีบริการ ต้องยื่นขอจดทะเบียนต่ออธิบดีกรมธุรกิจพลังงาน
การค้าน้ำมันเชื้อเพลิงตามพระราชบัญญัติการค้าน้ำมันเชื้อเพลิง พ.ศ. 2553 ได้แก่ซื้อนำเข้ามาในราชอาณาจักร หรือได้มาไม่ว่าด้วยประการใดเพื่อจำหน่าย และให้หมายความรวมถึงการกลั่นหรือผลิตน้ำมันเชื้อเพลิง (แต่ทั้งนี้ ไม่รวมถึงผู้ได้รับสัมปทานตามกฎหมายว่าด้วยปิโตรเลียม) ส่วนสถานีบริการหมายถึงสถานที่สำหรับจำหน่ายน้ำมันเชื้อเพลิงให้แก่ประชาชนโดยวิธีเติมหรือใส่ลงในที่บรรจุน้ำมันเชื้อเพลิงของยานพาหนะ โดยใช้มาตรวัดน้ำมันเชื้อเพลิงตามกฎหมายว่าด้วยมาตราชั่งตวงวัดที่ติดตั้งไว้เป็นประจำ
จะเห็นได้ว่าการใช้อำนาจเพื่อควบคุมกำกับของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงานและกรมธุรกิจพลังงานตามพระราชบัญญัติการค้าน้ำมันเชื้อเพลิง พ.ศ. 2553 นั้นเป็นเรื่องการดำเนินการเชิงพาณิชย์กับน้ำมันเชื้อเพลิงและสร้างความปลอดภัยในการให้บริการสถานีบริการน้ำมันเชื้อเพลิงซึ่งกล่าวได้ว่าเป็นการควบคุมกำกับอุตสาหกรรมใน “ปลายน้ำ (Downstream)” ของอุตสาหกรรมปิโตรเลียม
การพิจารณาคุณสมบัติทางเทคนิคของบุคคลที่จะนำเข้าน้ำมันย่อมแตกต่างไปจากการพิจารณาคุณสมบัติทางเทคนิคของบุคคลที่จะทำการอัดคาร์บอนไดออกไซด์ลงในแหล่งกักเก็บพลังงาน เช่น หลุมผลิตปิโตรเลียมในทะเล หรืออาจกล่าวได้ว่าการพิจารณาคุณสมบัติของผู้ขอรับใบอนุญาตค้าน้ำมันเชื้อเพลิงนั้นไม่ได้มีความเกี่ยวข้องกับศักยภาพในการดำเนินการทางธรณีวิทยาและการใช้หลุมผลิตปิโตรเลียแต่ประการใด
แม้ว่ารัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงาน คณะกรรมการปิโตรเลียม และกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติจะนับได้ว่าเป็นหน่วยงาน “ที่น่าจะมีศักยภาพมากที่สุด” และ “ใกล้เคียง” อย่างไรก็ตาม ผู้เขียนยังมีความเห็นต่อไปว่าความใกล้เคียงดังกล่าวอาจไม่เพียงพอ ศักยภาพในการสกัดเอาน้ำมันและปิโตรเลียมขึ้นมากเปลือกโลกโดยการเจาะหลุมผลิตโดยแท่นขุดเจาะ ไม่ได้หมายความว่า บุคคลดังกล่าวจะสามารถอัดคาร์บอนไดออกไซด์ลงในหลุมผลิตดังกล่าวได้อย่างปลอดภัยเสมอไป บุคคลที่ครอบครองเทคโนโลยีการสำรวจและผลิตปิโตรเลียมอาจไม่ได้ครอบครองเทคโนโลยีการอัดคาร์บอนลงในแหล่งกักเก็บก็เป็นได้ ด้วยเหตุนี้ ผู้เขียนจึงมีความเห็นว่า การสร้างหน่วยงานที่มีศักยภาพเฉพาะในการควบคุมกำกับการประกอบธุรกิจดักจับและกักเก็บคาร์บอนไดออกไซด์จึงเป็นทางเลือกที่ดีกว่า
คำถามที่ตามมาคือหากจะ “สร้าง” แล้วจะต้องมีการออแบบอย่างไร ความเชี่ยวชาญที่จำเป็นมีด้านใดบ้าง ผู้เขียนเห็นว่าการออกแบบอาจเริ่มจากการศึกษาถึงองค์ประกอบขององค์กรตามพระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 เป็นแนวทาง เช่น องค์ประกอบของคณะกรรมการปิโตรเลียมตามมาตรา 15 แห่งพระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 “คณะกรรมการปิโตรเลียม” ประกอบด้วยปลัดกระทรวงพลังงานเป็นประธานกรรมการ อธิบดีกรมที่ดิน อธิบดีกรมประมง อธิบดีกรมป่าไม้ อธิบดีกรมสรรพากร เลขาธิการสำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ผู้อำนวยการสำนักงานนโยบายและแผนพลังงาน ผู้แทนกระทรวงกลาโหม ผู้แทนกระทรวงการคลัง ผู้แทนกระทรวงอุตสาหกรรม และผู้ทรงคุณวุฒิอีกไม่เกินห้าคนซึ่งคณะรัฐมนตรีแต่งตั้งจากบุคคลซึ่งมีความรู้ ความเชี่ยวชาญ และประสบการณ์ในสาขาธรณีวิทยา วิศวกรรมศาสตร์ เศรษฐศาสตร์ การเงิน กฎหมาย หรือสาขาอื่นอันจะเป็นประโยชน์ต่อกิจการปิโตรเลียมเป็นกรรมการ
หน่วยงานเฉพาะด้านนี้อาจถูกจัดตั้งขึ้นโดยมีองค์ประกอบคล้ายกับคณะกรรมการปิโตรเลียม หากแต่มีการปรับองค์กรประกอบให้เกี่ยวข้องกับการประกอบกิจการดักจับและกักเก็บคาร์บอนไดออกไซด์ เช่น กำหนดให้ผู้ทรงคุณวุฒินั้นมีความเชี่ยวชาญในสาขาที่เป็นประโยชน์กับการควบคุมกับกิจการดักจับและกักเก็บคาร์บอนไดออกไซด์ นอกจากนี้ ยังสามารถกำหนดบทบาทของกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติในการมีส่วนร่วมควบคุมกำกับการประกอบธุรกิจให้ชัดเจน เช่น บทบาทในการติดตามตรวจสอบการปฏิบัติตามเงื่อนไขที่กำหนดในใบอนุญาตตลอดจนมาตรฐานการประกอบกิจการเป็นต้น
ท้ายนี้ ผู้เขียนขอทิ้งท้ายว่าการพัฒนาระบบการควบคุมกำกับการประกอบธุรกิจดักจับและกักเก็บคาร์บอนไดออกไซด์นั้นเป็นเรื่องที่มีความจำเป็นอย่างยิ่ง หากรัฐบาลไทยประสงค์จะส่งเสริมให้มีการลงทุนและการประกอบธุรกิจอันเป็นส่วนหนึ่งที่นำไปสู่สังคมที่มีการปล่อยคาร์บอนสุทธิเป็นศูนย์เพื่อป้องกันมิให้โครงการดักจับและกักเก็บก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ย่อมกลายเป็นการดำเนินการที่ไม่ได้ช่วยแก้ไขปัญหา Climate Change หากแต่จะกลายเป็นสิ่งที่สร้างปัญหา Climate Change เสียเอง
อ.ดร.ปิติ เอี่ยมจำรูญลาภ ผู้อำนวยการหลักสูตร LL.M. (Business Law)
หลักสูตรนานาชาติ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
โดย สำนักข่าวอินโฟเควสท์ (28 ก.ย. 65)
Tags: กักเก็บคาร์บอน, ก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์, ดักจับคาร์บอน