รศ.ดร.นิสิต ตัณฑวิเชฐ รองศาสตราจารย์ ภาควิชาเคมีเทคนิค จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ได้อธิบายเอาไว้อย่างน่าสนใจว่า “แม้ว่าไฮโดรเจนจะเป็นธาตุที่พบมากที่สุดบนโลก แต่ก็ไม่ได้อยู่ในสภาพก๊าซไฮโดรเจน (H2) ที่พร้อมใช้งาน ดังนั้น หากจะนำไฮโดรเจนมาใช้งาน จะต้องสกัดไฮโดรเจนให้อยู่ในรูปของก๊าซไฮโดรเจนจากสารประกอบ ซึ่งต้องผ่านกรรมวิธีที่ยุ่งยากเพื่อให้ได้ก๊าซไฮโดรเจนมาใช้ต่อไป” (บทความเรื่อง “Water Electrolysis เทคโนโลยี ผลิตก๊าซไฮโดรเจนที่สะอาดและยั่งยืน” เผยแพร่ในวารสาร Technology Energy, February-March 2010, Vol.36 No.209) วิธีการหนึ่งในการผลิตไฮโดรเจนได้แก่การทำอิเล็กโทรลิซิสของน้ำ (Water Electrolysis) หรือเรียกได้ว่าเป็นการแยกน้ำด้วยไฟฟ้า
เมื่อต้องมี “น้ำ” คำถามคือผู้ผลิตจะเอาน้ำมาจากไหนแล้ว การ “เร่ง” ผลิตไฮโดรเจนสีเขียวเพื่อลดผลกระทบสิ่งแวดล้อมอาจส่งผลให้เกิดปัญหาการขาดแคลนน้ำได้ เมื่อเดือนกันยายน ค.ศ. 2021 Global Energy ซึ่งเป็นองค์กรวิจัยด้านพลังงานในระดับนานาชาติ ได้ตั้งข้อสังเกตเอาไว้ว่า “การเพิ่มขึ้นของโครงการผลิตไฮโดรเจนสีเขียวอาจจะต้องช้าลง เนื่องจากการขาดแคลนน้ำ (Water Shortages) การพัฒนา (โครงการผลิตไฮโดรเจน) ในอนาคตจะต้องมีการสร้างตลาดสำหรับกิจการระบบการแยกเกลือออกจากน้ำ (Desalination)”
ดังนั้น หากเราสามารถนำน้ำทะเลมาใช้เพื่อผลิตไฮโดรเจนได้ การใช้พลังงานจากไฮโดรเจน (สีเขียว) ก็ย่อมมีความยั่งยืนมากขึ้นกล่าวคือไม่สร้างหรือซ้ำเติมปัญหาการขาดแคลนน้ำ
แล้วน้ำทะเลสามารถถูกใช้เพื่อผลิตไฮโดรเจนได้หรือไม่ ? ในเดือนเมษายนของปี ค.ศ. 2019 ทีมนักวิจัยจากมหาวิทยาลัย Standford ได้ตีพิมพ์ผลการวิจัยแสดงถึงความเป็นไปได้ของการผลิตไฮโดรเจนจากน้ำทะเลใน Proceedings of the National Academy of Sciences ความจำเป็นที่จะต้องมีการค้นหาวิธีการแยกไฮโดรเจนออกจากน้ำนั้นเป็นผลจากปัญหาที่วิธีการแบบเดิมนั้นจะต้องอาศัยน้ำที่มีความบริสุทธิ์อย่างยิ่ง (Highly Purified Water) ซึ่งเป็นทรัพยากรที่มีค่าและมีต้นทุนในการผลิตที่สูง
หากน้ำทะเลสามารถถูกใช้เพื่อผลิตไฮโดรเจนได้ คำถามทางกฎหมายที่เกิดขึ้นจึงมีอยู่ว่าบุคคลที่ประสงค์จะแยกไฮโดรเจนจาก “น้ำทะเล” ในเชิงอุตสาหกรรมเพื่อประโยชน์ในเชิงพาณิชย์นั้นสามารถจะมี “สิทธิตามกฎหมายในการใช้น้ำทะเล” ได้ทันทีเลยหรือไม่ หรือจะต้องขอรับอนุญาตจากรัฐเสียก่อน และการใช้น้ำทะเลดังกล่าวจะต้องเสียค่าใช้น้ำหรือไม่ ?
ประเด็นข้อกฎหมายเหล่านี้ล้วนส่งผลกระทบต่อความเป็นไปได้ของโครงการและต้นทุนที่เกี่ยวข้องกับโครงการ โดยเฉพาะในมิติด้านต้นทุนที่เกิดจากความปฏิบัติตามกฎหมายตลอดจนความเสี่ยงอันเกิดจากการแก้ไขเปลี่ยนแปลงของกฎหมาย (Change in Law) ที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำ
ในปัจจุบันประเทศไทยมีกฎหมายที่บทบัญญัติเกี่ยวกับ “การจัดสรรน้ำและการใช้น้ำ” ชื่อว่า “พระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำ พ.ศ. 2561 ซึ่งมีเจตนารมณ์เพื่อบูรณาการเกี่ยวกับการจัดสรร การใช้ การพัฒนา การบริหารจัดการ การบำรุงรักษาการฟื้นฟู การอนุรักษ์ทรัพยากรน้ำ และสิทธิในน้ำ เพื่อให้ทุกหน่วยงานที่เกี่ยวข้องสามารถบริหารทรัพยากรน้ำให้มีความประสานสอดคล้องกันในทุกมิติอย่างสมดุลและยั่งยืน รวมทั้งวางหลักเกณฑ์ในการประกันสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชนในการเข้าถึงทรัพยากรน้ำสาธารณะ
พ.ร.บ.ทรัพยากรน้ำฯ ให้นิยามของ “ทรัพยากรน้ำสาธารณะ” เอาไว้ว่า “น้ำในแหล่งน้ำที่ประชาชนใช้หรือที่สงวนไว้ให้ประชาชนใช้ร่วมกัน หรือโดยสภาพประชาชนอาจใช้ประโยชน์ร่วมกัน และให้หมายความรวมถึงแม่น้ำ ลำคลอง ทางน้ำ บึง แหล่งน้ำใต้ดิน ทะเลสาบ น่านน้ำภายใน ทะเลอาณาเขต พื้นที่ชุ่มน้ำ แหล่งน้ำตามธรรมชาติอื่น ๆ แหล่งน้ำที่รัฐจัดสร้างหรือพัฒนาขึ้นเพื่อให้ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน แหล่งน้ำระหว่างประเทศที่อยู่ภายในเขตประเทศไทยซึ่งประชาชนนำมาใช้ประโยชน์ได้ ทางน้ำชลประทานตามกฎหมายว่าด้วยการชลประทาน และน้ำบาดาลตามกฎหมายว่าด้วยน้ำบาดาล” จากนิยามข้างต้น น้ำทะเลจึงมีสถานะเป็นทรัพยากรน้ำสาธารณะตาม พรบ.ทรัพยากรน้ำฯ
แล้วการแยกเกลือจากทรัพยากรน้ำสาธารณะ (น้ำทะเล) เพื่อผลิตไฮโดรเจนในเชิงอุตสาหกรรมเพื่อประโยชน์ในเชิงพาณิชย์นั้นเป็นกิจกรรมที่จะต้องขอรับอนุญาตตามกฎหมายหรือไม่ ? คำตอบคือ “ต้องขอ”
มาตรา 41 วรรคหนึ่ง (2) แห่ง พ.ร.บ.ทรัพยากรน้ำฯ บัญญัติว่าการใช้ทรัพยากรน้ำสาธารณะเพื่อการอุตสาหกรรม อุตสาหกรรมการท่องเที่ยว การผลิตพลังงานไฟฟ้า การประปาและกิจการอื่นถือเป็นการใช้น้ำประเภทที่สอง ซึ่งการใช้น้ำประเภทที่สองผู้ประสงค์จะใช้น้ำเป็นกิจกรรมมีหน้าที่ต้องอนุญาตจากอธิบดีกรมชลประทาน อธิบดีกรมทรัพยากรน้ำ หรืออธิบดีกรมทรัพยากรน้ำบาดาล แล้วแต่กรณี โดยความเห็นชอบของคณะกรรมการลุ่มน้ำที่ทรัพยากรน้ำสาธารณะนั้นตั้งอยู่ตามมาตรา 43 แห่ง พ.ร.บ.ทรัพยากรน้ำ
ผู้เขียนมีความเห็นว่าการนำเอาน้ำทะเลมาเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการแยกไฮโดรเจน และการนำเอาน้ำทะเลมาเข้าสู่กระบวนการแยกเกลือเพื่อผลิตน้ำจืด (Desalination) (แล้วจึงค่อยแยกไฮโดรเจนจากน้ำจืดที่ผลิตได้) ต่างเป็นการใช้น้ำประเภทที่สองตาม พ.ร.บ.ทรัพยากรน้ำฯ เนื่องจากกรณีที่ผู้ประกอบการใช้น้ำโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อการอุตสาหกรรม กล่าวคือเป็นการทำให้ได้มาซึ่งไฮโดรเจนหรือน้ำจืด (เพื่อการผลิตไฮโดรเจนต่อไป) ซึ่งเป็นการดำเนินการเพื่อพัฒนาโครงการอันเป็นแสวงหาประโยชน์ในเชิงพาณิชย์
การใช้น้ำทะเลในกรณีนี้ มิได้มีวัตถุประสงค์เพื่อการดำรงชีพ การอุปโภคบริโภคในครัวเรือน และมิได้การอุตสาหกรรมในครัวเรือนอันเป็นการใช้น้ำประเภทที่หนึ่งตามมาตรา 41 วรรคหนึ่ง (1) แห่ง พ.ร.บ.ทรัพยากรน้ำฯ (หากเป็นกรณีของการใช้น้ำประเภทที่หนึ่ง ผู้ใช้น้ำไม่มีหน้าที่ต้องขออนุญาตและไม่ต้องเสียค่าใช้น้ำ)
อย่างไรก็ตาม ความท้าทายในทางปฏิบัติยังคงมีอยู่ว่า “หน่วยงานใด” จะเป็นผู้มีอำนาจในการออกใบอนุญาตให้ “ใช้น้ำทะเล” เนื่องจากมาตรา 43 แห่ง พ.ร.บ.ทรัพยากรน้ำฯ บัญญัติถึงตัวผู้อนุญาตได้แก่ “อธิบดีกรมชลประทาน อธิบดีกรมทรัพยากรน้ำ หรืออธิบดีกรมทรัพยากรน้ำบาดาล” ด้วยเหตุนี้ จึงจำเป็นต้องมีการศึกษาต่อไปว่าอธิบดีท่านใดจะมีอำนาจหน้าที่ในการอนุญาตให้ใช้น้ำทะเล
นอกจากจะต้องขอรับใบอนุญาตใช้น้ำแล้ว พ.ร.บ.ทรัพยากรน้ำฯ ยังได้กำหนดหลักเกณฑ์ในการ “เก็บค่าใช้น้ำ” อีกด้วย โดยมาตรา 49 แห่ง พรบ. ทรัพยากรน้ำฯ บัญญัติให้นายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของคณะกรรมการทรัพยากรน้ำแห่งชาติ (“กนช.”) มีอำนาจออกกฎกระทรวงกำหนดอัตราค่าใช้น้ำสำหรับการใช้น้ำประเภทที่สอง ตลอดจนหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขการเรียกเก็บ ลดหย่อน หรือยกเว้นค่าใช้น้ำ
ด้วยเหตุนี้ ผู้ประกอบการที่ประสงค์จะใช้น้ำทะเลในการผลิตไฮโดรเจน หรือใช้น้ำทะเลเพื่อผลิตน้ำจืดโดยผ่านกระบวนการแยกเกลือจากน้ำทะเล (ก่อนที่จะใช้น้ำจืดที่ผลิตได้เพื่อผลิตไฮโดรเจนต่อไป) ในเชิงอุตสาหกรรมเพื่อประโยชน์ทางพาณิชย์จึงย่อมมีหน้าที่ต้องเสียค่าใช้น้ำตามอัตราที่ถูกกำหนดขึ้นตามกฎกระทรวงที่ออกตามความในมาตรา 49 แห่ง พ.ร.บ.ทรัพยากรน้ำฯ เราจึงสามารถตอบได้ว่า การใช้น้ำทะเลในกระบวนการผลิตไฮโดรเจนนั้น “ไม่ฟรี” ไม่ว่าจะเป็นกรณีของแยกไฮโดรเจนจากน้ำทะเลโดยตรง หรือแยกเกลือจากน้ำทะเลก่อนแล้วจึงผลิตไฮโดรเจนออกจากน้ำจืดที่ผลิตได้
อย่างไรก็ตาม รัฐอาจออกกฎหมายเพื่อยกเว้นหรือลดหย่อนการเก็บค่าใช้น้ำเพื่อส่งเสริมการผลิตไฮโดรเจนจากน้ำทะเลได้ ด้วยเหตุนี้ ผู้ประกอบการจึงควรตระหนักถึงทั้งการเสริมสร้างความเป็นไปได้ของโครงการจากการพัฒนากฎหมาย และขณะเดียวกันความเสี่ยงที่เกิดจาการแก้ไขเปลี่ยนแปลงกฎหมาย (เช่น กรณีที่อาจมียกเลิกกฎกกฎหมายที่ยกเว้นหรือลดหย่อนค่าใช้น้ำทะเลเพื่อการผลิตไฮโดรเจนในภายหลัง)
คำตอบคือ “มี”
ต้นทุนในการปฏิบัติตามกฎหมายในการผลิตไฮโดรเจนนั้นไม่ได้มีเพียงแค่กฎหมายที่ให้สิทธิในการใช้น้ำและเรียกเก็บค่าใช้น้ำ แต่ยังมีกฎหมายอื่น เช่น กฎหมายสิ่งแวดล้อม คำถามคือหากจะมีการตั้งโรงงานใกล้ ๆ ทะเลเพื่อผลิตไฮโดรเจนจากน้ำทะเลหรือการตั้งโรงงานเพื่อแยกเกลือออกจากน้ำทะเลเพื่อผลิตน้ำจืด (Desalination Plant) บุคคลที่ประสงค์จะตั้งโรงงานดังกล่าวจะต้องปฏิบัติตามหน้าที่ด้านการป้องกันและการลดผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมหรือไม่ ?
ประกาศกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เรื่อง กำหนดโครงการ กิจการ หรือการดำเนินการ ซึ่งต้องจัดทำรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมและหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการจัดทำรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม พ.ศ. 2562 กำหนดให้ การก่อสร้างอาคารที่ความสูงตั้งแต่ 23.00 เมตร ขึ้นไป หรือมีพื้นที่รวมกันทุกชั้นหรือชั้นหนึ่งชั้นใดในหลังเดียวกัน ตั้งแต่ 10,000 ตารางเมตร ขึ้นไปซึ่ง “ตั้งอยู่ริมฝั่งทะเล” นั้นต้องมีการจัดทำและเสนอรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมให้เสนอในขั้นขออนุญาตก่อสร้างหรือหากใช้วิธีการแจ้งต่อเจ้าพนักงานท้องถิ่นตามกฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคาร
ดังนั้น หากโรงงานแยกไฮโดรเจนจากน้ำทะเลหรือโรงงานกลั่นน้ำจืดจากน้ำทะเลหรือมีลักษณะเป็นอาคารดังกล่าว บุคคลที่ประสงค์จะก่อสร้างโรงงานย่อมมีหน้าที่ต้องจัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมตามกฎหมาย
นอกจากนี้ โรงงานผลิตน้ำจืดจากน้ำทะเลอาจเข้าลักษณะการเป็น “โรงงานเพื่อจัดหาน้ำหรือทำน้ำให้บริสุทธิ์” และถูกจัดเป็นโรงงานจำพวกที่ 3 ตามกฎกระทรวงกำหนดประเภท ชนิด และขนาดของโรงงาน พ.ศ. 2563 (ลำดับที่ 90) บุคคลที่ประสงค์จะตั้งโรงงานประเภทนี้ มีหน้าที่ต้องขอรับใบอนุญาตประกอบกิจการโรงงานจากปลัดกระทรวงหรือผู้ซึ่งปลัดกระทรวงมอบหมายตามความเหมาะสมตามมาตรา 18 แห่งพระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2535
โดยสรุป การผลิตไฮโดรเจนจากน้ำทะเลและการผลิตน้ำจืดจากน้ำทะเลโดยการแยกเกลือออกจากน้ำทะเล (เพื่อนำน้ำจืดที่ผลิตได้มาผลิตไฮโดรเจนต่อ) มีต้นทุนที่เกิดจากการปฏิบัติตามกฎหมายในหลายมิติ เช่น การเสียค่าใช้น้ำทะเลเนื่องจากเป็นการใช้ทรัพยากรน้ำสาธารณะเพื่อวัตถุประสงค์ในเชิงอุตสาหกรรมตาม พ.ร.บ.ทรัพยากรน้ำฯ
นอกจากนี้ บุคคลที่ประสงค์จะตั้งโรงงานแยกไฮโดรเจนจากน้ำทะเลหรือโรงงานกลั่นน้ำจืดจากน้ำทะเลซึ่งตั้งอยู่ริมฝั่งทะเล ยังอาจมีต้นทุนในการจัดทำรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมอีกด้วยและการขอรับใบอนุญาตประกอบกิจการโรงงานอีกด้วย
อ.ดร.ปิติ เอี่ยมจำรูญลาภ
ผู้อำนวยการหลักสูตร LL.M. (Business Law) หลักสูตรนานาชาติ
คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
โดย สำนักข่าวอินโฟเควสท์ (22 มิ.ย. 65)
Tags: กฎหมาย, กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม, ทรัพยากรน้ำ, น้ำทะเล, นิสิต ตัณฑวิเชฐ, ปิติ เอี่ยมจำรูญลาภ, พลังงาน, ไฮโดรเจน