น.ส.นฎา วะสี หัวหน้ากลุ่มงานวิจัย สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์ (PIER) กล่าวถึงบทความวิจัย เรื่อง “ระบบจัดการรายได้ผู้สูงอายุ : ควรปรับเปลี่ยนอย่างไรให้เพียงพอและยั่งยืน” ว่า ประเทศไทยเป็นประเทศอันดับต้น ๆ ของโลก ที่กำลังเปลี่ยนผ่านเข้าสู่สังคมสูงวัยอย่างรวดเร็ว สัดส่วนของประชากรที่อายุ 65 ปีขึ้นไป จะเพิ่มขึ้นจาก 13% ในปี 2563 เป็น 26% ในปี 2583
ทั้งนี้ หลายภาคส่วนมีความกังวลถึงความยากจนของครัวเรือนสูงอายุ และความยั่งยืนทางการคลังของภาครัฐ ในปัจจุบันประเทศไทยมีระบบรายได้ผู้สูงอายุที่จัดการโดยภาครัฐอยู่หลายระบบ และสามารถครอบคลุมคนไทยแทบทั้งหมด แต่รายได้จากระบบเหล่านี้ไม่เพียงพอต่อการยังชีพสำหรับผู้สูงอายุหลาย ๆ กลุ่ม
“เรามีระบบเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ ซึ่งครอบคลุมผู้สูงอายุสัญชาติไทยทุกคน ยกเว้นเพียงกลุ่มข้าราชการ ซึ่งมีระบบบำเหน็จบำนาญของตนเอง มีระบบประกันสังคมภาคบังคับ ซึ่งครอบคลุมลูกจ้างเอกชนในระบบ ลูกจ้างนอกระบบสามารถเข้าร่วมระบบประกันสังคมภาคสมัครใจ หรือกองทุนการออมแห่งชาติ (กอช.) ทั้งนี้ แม้ในปัจจุบันหลายครัวเรือนยังสามารถพึ่งพาลูกหลานได้ แต่การที่คนไทยอายุยืนยาวขึ้นและมีลูกน้อยลง การอาศัยลูกหลานน่าจะเป็นไปได้ยากในอนาคต ดังนั้น ระบบรายได้ยามชราภาพที่จัดการโดยภาครัฐจึงจำเป็นต้องเข้ามามีบทบาทมากขึ้น”
น.ส.นฎา ระบุ
โจทย์ใหญ่ที่แท้จริงของระบบรายได้ผู้สูงอายุที่จัดการโดยภาครัฐ แทบจะเป็นโจทย์เดียวกันสำหรับทุกประเทศ นั่นคือ ทำอย่างไรผู้สูงอายุทุกคนจึงจะมีรายได้ยามชราภาพเพียงพอต่อการยังชีพ ในขณะที่ตัวระบบเอง ก็มีความยั่งยืนทางการคลังด้วย ซึ่งหมายความว่า รัฐต้องเข้ามาจัดการเพื่อให้ระบบครอบคลุมผู้สูงอายุทุกคน และจัดการความเสี่ยงที่คนอาจจะอายุยืนยาวเกินกว่าเงินที่เก็บออมไว้ รวมถึงมีบทบาทในการช่วยกระจายรายได้ เพื่อป้องกันไม่ให้ความเหลื่อมล้ำในช่วงวัยทำงานส่งต่อเป็นความยากจนเมื่อชราภาพ
น.ส.นฎา ชี้ถึงสาเหตุที่มองว่าระบบการจัดการรายได้ยามชราของภาครัฐในประเทศไทยอาจไม่เพียงพอ มาจาก 1. ระบบรายได้ผู้สูงอายุของประเทศไทยทุกระบบ ไม่ได้มีแนวคิดเกี่ยวกับมูลค่าของเงินที่ลดลงเมื่อเวลาผ่านไป 2. ระบบต่าง ๆ ของไทยยังไม่ได้คำนึงถึงการกระจายรายได้มากนัก 3.ระบบหรือกองทุนต่าง ๆ เช่น ประกันสังคม และกองทุนการออมแห่งชาติ (กอช.) ยังมีอายุไม่มากนัก ซึ่งมีแนวโน้มว่าเงินที่จะได้รับในอนาคต ไม่น่าจะเพียงพอต่อการดำรงชีพในช่วงชีวิตที่เหลือ
ด้านนายพิทวัส พูนผลกุล นักวิจัยอาวุโส สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์ (PIER) กล่าวว่า จากการทดลองทำแบบจำลองเพื่อประเมินสถานการณ์ในอนาคต ไว้ 3 กรณี
กรณีที่ 1.เป็นกรณีฐาน ที่รัฐไม่มีการปรับเปลี่ยนเบี้ยยังชีพ แต่มีการรักษาสมดุลของงบประมาณ โดยการปรับภาษี อัตราสมทบ หรือบำเหน็จ/บำนาญของระบบประกันสังคม ผลการศึกษาพบว่า หากรัฐไม่มีการปรับเปลี่ยนอะไร มูลค่าจริงของเบี้ยยังชีพรวมถึงสิทธิประโยชน์กรณีชราภาพจะด้อยค่าลงตามกาลเวลา จนไม่ตอบโจทย์ความเพียงพอของรายได้ผู้สูงอายุ แต่หากมีการรักษามูลค่าที่แท้จริง ก็จะทำให้โครงสร้างรายรับรายจ่ายของทั้งภาครัฐและกองทุนชราภาพของระบบประกันสังคมที่เป็นอยู่ในปัจจุบันไม่ยั่งยืน ดังนั้น คำว่า “ไม่มีการปรับเปลี่ยน” แต่ยังมีระบบทั้งสองอยู่จะเกิดขึ้นไม่ได้จริงในระยะยาว รัฐบาลจำเป็นจะต้องปรับเปลี่ยนอย่างน้อย 2 ข้อ
- รัฐต้องหาช่องทางในการเพิ่มรายได้หากยังคงต้องการรักษาวินัยทางการคลัง เพราะการเข้าสู่สังคมสูงอายุจะทำให้ฐานภาษีรายได้มีขนาดเล็กลงตามการลดลงของสัดส่วนคนวัยทำงาน และรายจ่ายปรับสูงขึ้นตามสัดส่วนคนชราที่มีสิทธิรับเบี้ยผู้สูงอายุ แบบจำลองใช้ข้อสมมติว่า รัฐบาลยังสามารถกู้เงินเพิ่มได้จนหนี้สาธารณะชนเพดานที่ 60% จากนั้นรัฐต้องเพิ่มรายได้ โดยหากสมมติให้เป็นการปรับขึ้นภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT) ก็จะต้องขึ้นจากระดับปัจจุบันที่ 7% เป็น 9.3%
- หากกองทุนชราภาพของระบบประกันสังคมต้องการรักษาสมดุลทางการคลัง ก็ต้องมีการปรับเปลี่ยนเช่นกัน ผลจากแบบจำลองแสดงว่า หากไม่มีการปรับเปลี่ยนระบบ เงินกองทุนประกันสังคม จะหมดลงในช่วงประมาณปี 2588 ตามจำนวนปีสมทบ และเงินบำนาญเฉลี่ยที่ปรับสูงขึ้น
ทั้งนี้ หากรัฐเลือกที่จะลดสิทธิประโยชน์โดยไม่ขึ้นอัตราสมทบ รัฐจะต้องเริ่มลดเงินบำเหน็จบำนาญลงเหลือประมาณ 30% ของระดับที่พึงได้บนสูตรคำนวณปัจจุบัน และเริ่มลดกับผู้รับประโยชน์ตั้งแต่ประมาณปี 2588 เป็นต้นไป ซึ่งทางเลือกนี้จะส่งผลกระทบทางตรงต่อผู้ที่รับเงินบำนาญ อย่างไรก็ดี หากรู้ล่วงหน้า คนกลุ่มนี้ก็จะหันมาเก็บออมด้วยตนเองมากขึ้นตั้งแต่ช่วงวัยทำงาน ซึ่งก็เสมือนการลดบทบาทระบบประกันสังคม
แต่หากรัฐเลือกที่จะเพิ่มอัตราสมทบ อัตราสมทบของแรงงานรุ่นหลังจะต้องเพิ่มขึ้นจากเดิม 3% จากนายจ้าง และลูกจ้างเป็นประมาณ 20% ทั้งนี้ หากมีการปรับเปลี่ยนกฎเกณฑ์อย่างอื่นร่วมด้วย อาทิ เปลี่ยนสูตรบำนาญ สร้างแรงจูงใจให้คนขอรับบำนาญช้าลง หรือเริ่มมีการปรับอัตราสมทบที่เร็วขึ้น อัตราสมทบอาจจะไม่ต้องเพิ่มมากเท่านี้ได้
กรณีที่ 2 ประเมินตัวอย่างนโยบายที่ปรับขึ้นเบี้ยยังชีพเท่าระดับเส้นความยากจน ที่ประมาณ 3,000 บาทสำหรับผู้สูงอายุทุกคนตั้งแต่ปี 2568 เป็นต้นไป นโยบายดังกล่าวจะช่วยยกระดับการบริโภคของผู้สูงวัย โดยเฉพาะกลุ่มที่เป็นแรงงานนอกระบบ แต่ก็จะมากับต้นทุนที่สูง โดยค่าใช้จ่ายเบี้ยยังชีพรวม จะเพิ่มขึ้นจาก 1.9% ของ GDP เป็น 7.9% ซึ่งค่าใช้จ่ายส่วนนี้ จะเป็นภาระผูกพันทางการคลังระยะยาว
“คำถามคือ รัฐจะใช้แหล่งเงินทุนระยะยาวจากช่องทางใดมาช่วยสนับสนุน เราใช้ข้อสมมติว่า รัฐเลือกใช้การเพิ่ม VAT เพื่อมาจัดสรรงบประมาณส่วนนี้ ซึ่งพบว่า VAT จะต้องสูงขึ้นเป็น 16.9% หรือเพิ่มขึ้นอีก 9.3% จากกรณีฐาน อย่างไรก็ดี การขึ้น VAT ในที่นี้ ไม่ได้เป็นข้อเสนอเชิงนโยบาย แต่เป็นวิธีวัดต้นทุนให้เห็นเป็นรูปธรรมในการศึกษานี้”
นายพิทวัส ระบุ
ทั้งนี้ การขึ้น VAT จะกลับมากระทบครัวเรือนอีกทอดหนึ่ง เนื่องจากราคาสินค้าที่รวม VAT จะปรับสูงขึ้น แต่จะกระทบกับคนรายได้สูงมากกว่า เพราะมีระดับการบริโภคที่สูงกว่า
กรณีที่ 3 กรณีที่รัฐสามารถประสานระบบประกันสังคม และเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ โดยปรับเพิ่มเบี้ยยังชีพแบบคัดกรองให้เฉพาะผู้ที่ยังได้รับบำนาญจากกองทุนชราภาพในระดับต่ำ จากกรณีฐาน จะเห็นว่าคนที่เคยอยู่ในระบบส่วนใหญ่มีเงินบำนาญจากระบบประกันสังคมเพียงพออยู่แล้ว ดังนั้น การให้เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุทุกคนในจำนวนเท่า ๆ กันดังกรณีที่ 2 อาจจะเป็นการใช้งบประมาณมากเกินความจำเป็น อย่างไรก็ดี เกณฑ์การคัดกรองนี้เป็นเพียงหนึ่งตัวอย่างเพื่อแสดงประโยชน์ที่เกิดขึ้นจากการประสานระบบ แต่คงไม่ได้เป็นทางเลือกนโยบายที่ดีที่สุด
หากสมมติว่ารัฐเลือกที่จะปรับขึ้นเบี้ยยังชีพ ก็ต้องพิจารณาถึงการจัดสรรงบประมาณ ไม่ผ่านช่องทางใดก็ช่องทางหนึ่ง หากขึ้น VAT ซึ่งพอจะเห็นได้ว่าการปรับขึ้นค่อนข้างเป็นไปในลักษณะฉับพลัน เมื่อหนี้สาธารณะชนเพดานที่ 60% ของ GDP ซึ่งประเมินว่าจะเกิดขึ้นในช่วงเวลาอันใกล้ประมาณปี 2568-2573 การปรับเปลี่ยนนโยบายใด ๆ ก็ตามจึงต้องคำนึงถึงการสื่อสาร การศึกษาเชิงลึกถึงเงื่อนเวลา และช่องทางการจัดสรรงบประมาณ เพื่อให้ประชาชนมีเวลาวางแผนปรับพฤติกรรมรองรับการเปลี่ยนแปลงดังกล่าว
นายวรเวศม์ สุวรรณระดา อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย กล่าวว่า ระบบการจัดการรายได้ผู้สูงอายุ เป็นสิ่งที่ประชาชนทุกควรต้องตระหนักและมีส่วนร่วม เนื่องจากเมื่อคนเราอายุเพิ่มมากขึ้น จนเกิดความเสี่ยงว่าเงินที่ออมมาตลอดช่วงการทำงาน อาจจะไม่พอต่อการใช้จ่ายในช่วงชีวิตที่เหลือ ซึ่งถือเป็นความเสี่ยงในยุคสังคมสูงวัยจะต้องเผชิญ
นอกจากนี้ ประชาชนทุกคนคนต้องรู้ถึงสิทธิที่ตัวเองจะได้รับจากระบบหลักประกันรายได้ต่างๆ เมื่อรวมกันทุกระบบแล้ว หลังอายุ 60 ปีขึ้นไปว่ามีจำนวนมากน้อยเพียงใด ซึ่งผู้ที่เพิ่งเริ่มเข้าสู่ตลาดแรงงาน จะทำให้มีโอกาสเตรียมตัวเก็บออมรายได้ได้มากกว่าคนที่อายุใกล้ 60 ปีในปัจจุบัน
“สิ่งสำคัญในการเปลี่ยนแปลงในอนาคต คนรุ่นใหม่ต้องออกมา voice ว่า ควรจะมีวิธีการสร้างหลักประกันอย่างไร ถึงจะทำให้ตัวเองเกิดความอุ่นใจ และมั่นคง จนถึงวันสุดท้ายของชีวิต และสำหรับคนรุ่นใหม่ อะไรคือหลักประกันที่ถูกจริตจริงๆ ถ้าคนรุ่นใหม่ออกมา voice ก็จะช่วยให้การออกแบบนโยบายทำได้ง่ายขึ้น เพราะฉะนั้น voice ของคนรุ่นใหม่เป็นสิ่งสำคัญ”
นายวรเวศม์ กล่าว
พร้อมเห็นว่า การที่รัฐบาลอยู่ระหว่างการออกกฎหมายบำเหน็จบำนาญแห่งชาติ ซึ่งขณะนี้ยังอยู่ในขั้นตอนของกฤษฏีกาอยู่นั้น เชื่อว่าจะช่วยทำให้เกิดการรวบรวมระบบรายได้ผู้สูงอายุ ที่จัดการโดยภาครัฐอยู่หลายระบบมาผูกรวมกันไว้เป็นหนึ่งเดียว จากปัจจุบันที่มีลักษณะต่างคนต่างคิด ต่างคนต่างทำ การเปลี่ยนแปลงที่จะเกิดขึ้นนี้ ต้องไม่ใช่แค่การแก้กฎหมาย แต่ต้องเป็นการปฏิรูประบบที่ดีขึ้น
โดย สำนักข่าวอินโฟเควสท์ (25 ต.ค. 64)
Tags: PIER, กฎหมายบำเหน็จบำนาญแห่งชาติ, นฎา วะสี, ผู้สูงอายุ, พิทวัส พูนผลกุล, วรเวศม์ สุวรรณระดา, สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์, สังคมสูงวัย, เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ